2.2 Limitações constitucionais ao poder de tributar

A Constituição Federal im põe limites ao poder de tributar, ou sej a, lim ites

à invasão patrim onial tendente à percepção estatal do tributo. Essas lim itações advêm , basicam ente, dos princípios e das im unidades constitucionais tributárias e estão inseridas nos arts. 150, 151 e 152 da Carta Magna.

Nos capítulos seguintes, irem os nos dedicar, com profundidade, ao

estudo dos princípios tributários, conform e a ordem abaixo sugerida:

a) Legalidade Tributária (art. 150, I);

b) Anterioridade Tributária (art. 150, III, b e c);

c) Isonomia Tributária (art. 150, II);

d) Irretroatividade Tributária (art. 150, III, a);

 

e) Vedação ao Confisco (art. 150, IV);

f) Não limitação ao Tráfego de Pessoas e Bens e a Ressalva do Pedágio

(art. 150, V);

g) Uniformidade G eográfica (art. 151, I);

h) Proibição da tributação federal diferenciada da renda da dívida

pública e da remuneração dos agentes, em âmbito não federal (art. 151, II);

i) Proibição das Isenções Heterônomas (art. 151, III).

 

2.2 Limitações constitucionais ao poder de tributar

Os princípios constitucionais tributários, que regulam a tributação, são

considerados limitações constitucionais ao poder de tributar. Para a exata com preensão dessa expressão, convém enfrentarm os, de início, alguns conceitos elem entares. Destaco dois deles: o conceito de Estado e o conceito de Poder.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela

Universidade Regional do Cariri (URCA/CE), para o cargo de Auditor

Fiscal da Prefeitura Municipal de Juazeiro do Norte/CE, em 2009: “Os

princípios tributários são limitações constitucionais ao poder de

tributar”.

 

Seguindo a trilha definitória de Georg Jellinek49, citado por Dalm o de

Abreu Dallari, o Estado é “a corporação territorial dotada de um poder de mando originário”.

Assim , enquanto o território delim ita a atuação de soberania estatal, esta

sinaliza a posição de independência e suprem acia deste Estado em relação ao povo. Aliás, para a form ação do Estado, faz-se necessária a existência de três elem entos fundantes e condicionais: um território, o povo e o governo soberano.

Um a pergunta exsurge: como o ente político, intitulado “Estado”, exige

dos indivíduos uma parcela do seu patrimônio particular?

A resposta é sim ples: tudo se dá no exercício da soberania estatal. De

fato, dentre as várias facetas da soberania do Estado, destaca-se um a, o poder de

tributar 50, com o relevante fragm ento dessa soberania.

Antes de nos debruçarm os sobre o conceito de “poder de tributar”, urge

definirm os o conceito de “poder”, com o fito de apreenderm os, com êxito, a ideia de que os princípios tributários aos quais chegarem os nos próxim os tópicos desta obra são, inafastavelm ente, limitações constitucionais ao poder de tributar.

Partindo-se da reflexão de Norberto Bobbio 51, o poder “é um a relação

entre dois suj eitos onde um im põe ao outro sua vontade e lhe determ ina, m esm o contra vontade, o com portam ento”.

Desse traço conceitual, deduz-se que o poder, im anente às organizações-

sociais, desdobrar-se-á na interação de vontades, com a prevalência de um a sobre outra. Em outras palavras, o exercente do poder im põe sua vontade a outrem – o subordinado ao poder –, exigindo-lhe dado com portam ento.

É im perioso destacar, todavia, que a noção de poder (político) não se

confunde com a ideia de “força”, e vice-versa. A esse propósito, Norberto

Bobbio 52 nos ensina que “o fato de a possibilidade de recorrer à força ser o elem ento que distingue o poder político das outras form as de poder não quer dizer que o poder político se resolva através do uso da força. O uso da força é um a condição necessária, m as não suficiente para a existência do poder político (...)”.

Daí se assegurar que a relação de tributação não é relação de poder-

força, m as, sim , um a relação de poder-direito. Sob essa diretriz, desponta a relação de tributação, assum indo um form ato de “relação j urídica”, e não de “relação de força”. Desse ponto, j á conseguim os m igrar para a análise da expressão “poder de tributar”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FCC,

TJ/PE, para o cargo de Juiz Substituto, em 2015: “A tributação tem por

papel determinar qual proporção dos recursos da sociedade ficará sob o

controle do governo para ser gasta de acordo com algum procedimento

de decisão coletiva, e qual proporção será deixada, na qualidade de

propriedade pessoal, sob o arbítrio de particulares”.

 

Conquanto a expressão poder de tributar pareça indicar “força de

com ando” ou “poder de m ando”, não é essa a m elhor exegese que se deve fazer da fatia da soberania financeira, intitulada por alguns de “soberania fiscal”. O poder de tributar é, em verdade, um poder de direito, lastreado no consentim ento dos cidadãos, destinatários da invasão patrim onial, tendente à percepção do tributo. Se há em seu em prego um a parcela de força, ela se m ostra institucionalizada, dotada de j uridicidade.

No estudo da soberania estatal, diz-se que, tendo o Estado surgido com a

função precípua de prover necessidades coletivas, há de estar ele m unido do poder de exigir dos governados um a participação nos encargos públicos.

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela Esaf, para

o cargo de Analista de Planejamento e Orçamento (APO), em 2008:

“Receita tributária é uma receita derivada que o Estado arrecada,

mediante o emprego de sua soberania, sem contraprestação

diretamente equivalente e cujo produto se destina ao custeio das

atividades gerais ou específicas que lhe são próprias”.

 

Por essa razão, Ruy Barbosa Nogueira 53 assevera que “o poder de

tributar é, portanto, um a decorrência inevitável da soberania que o Estado exerce sobre as pessoas de seu território, ao qual corresponde, por parte dos indivíduos, um dever de prestação”.

Nessa esteira, com a argúcia que lhe é peculiar, segue Ricardo Lobo

Torres54, para quem “a soberania financeira, que é do povo, transfere-se li-m itadam ente ao Estado pelo contrato constitucional, perm itindo-lhe tributar e gastar”.

Sendo assim , com o o poder envolve um a relação de pessoas, integrantes

de um liam e, em um plano de suj eição de um com relação ao outro, cabe indagarm os, na seara da tributação, com o se dá esta relação entre o contribuinte, de um lado, e o Estado, de outro.

 

É cediço que o Estado necessita, em sua atividade financeira, captar

recursos m ateriais para m anter sua estrutura, disponibilizando ao cidadão-contribuinte os serviços que lhe com pete, com o autêntico provedor das necessidades coletivas. A cobrança de tributos se m ostra com o um a inexorável form a de geração de receitas, perm itindo que o Estado suporte as despesas necessárias à consecução de seus obj etivos.

Daí se afirm ar, com a segurança doutrinária que nos oferta o em inente

Hugo de Brito Machado 55, que o tributo tem por finalidade algo que não se confunde, em si, com a disciplina j urídica que dele cuida, i.e., o Direito Tributário. Enquanto o tributo visa suprir os cofres públicos de recursos bastantes ao custeio das atividades estatais, no plano da arrecadação, o Direito Tributário alm ej a efetivar o controle do poder de tributar, perpetrado pelo Estado que tributa.

Aliom ar Baleeiro 56, com precisão, j á nos fazia relem brar: “o tributo é

vetusta e fiel som bra do poder político há m ais de 20 séculos. Onde se ergue um governante, ela se proj eta sobre o solo de sua dom inação. Inúm eros testem unhos, desde a Antiguidade até hoj e, excluem qualquer dúvida”. Hoj e, na esteira de

Hugo de Brito Machado 57, sentim o-nos autorizados a defender que “o Direito Tributário existe para delim itar o poder de tributar, transform ando a relação tributária, que antigam ente foi um a relação sim plesm ente de poder, em relação j urídica”.

A suj eição do contribuinte ao poder do Estado se dá quando aquele, de

um lado, atende à norma jurídica – que o leva à assunção do ônus tributário –, e este, de outra banda, instado igualm ente a cum pri-la, na com um plataform a j urí-dico-tributária, expressa o poder de coação tendente à percepção do tributo.

Por essa razão, entendem os que a relação de poder na seara tributária,

apresentando-se pela via da com pulsoriedade, atrela-se à inafastável figura da legalidade, o que transform a a relação tributária em um a nítida relação jurídica, e não “de poder”.

Valendo-se de analogia, para m elhor explicar o fenôm eno, poder-se-ia

afirm ar, à luz da ilustração abaixo sugerida: o poder de tributar (“prateleira”) é cercado pela norm a j urídica (“m oldura”), dando suporte a um a relação j urídico-tributária (“livro”), cuj o “conteúdo” (relação entre “credor x devedor”) delim ita o elo entre as partes. Observe o esquem a m nem ônico:

No plano paralelo, é possível com parar: enquanto “há conteúdo no livro

 

que se encontra na prateleira cercada pela moldura”, “há relação entre ‘credor x devedor’ na relação jurídico-tributária que se encontra no poder de tributar cercado pela norma jurídica”.

O poder de tributar (ius imperium) não é, assim , absoluto. Lim ita-se por

regram entos que vêm refrear o exercício arbitrário da tributação, am oldando-o de acordo com a carga valorativa ínsita ao texto constitucional. De m odo reflexo, a Constituição Federal define o modus operandi do exercício desse poder, que deverá se dar de form a j usta e equilibrada, sem provocar danos à liberdade e à propriedade dos contribuintes.

Evidencia-se, com clareza, que as relações de tributação entre

governante e governado deverão transitar dentro do espaço m odulador do texto constitucional, conform e se dem onstrou no esquem a em epígrafe, por m eio da “m oldura” da “prateleira”, ou sej a, dentro da norm a j urídica que cerca o poder de tributar. Tal m odulação se exterioriza nas (I) normas jurídicas de competência tributária e (II) nos princípios constitucionais tributários. Note:

(I) Normas jurídicas de competência tributária: destinam -se à

delim itação do poder de tributar, um a vez que a própria Constituição Federal (arts. 153, 155 e 156) faz a repartição da força tributante estatal entre as esferas políticas (União, Estados-m em bros, Municípios e o Distrito Federal), de form a privativa e cerrada. A esse respeito, o insigne tributarista Roque Antonio

Carrazza 58 preleciona:

 

“De fato, entre nós, a força tributante estatal não atua livremente, mas dentro dos limites do direito positivo. (...) Cada uma das pessoas políticas não possui, em nosso país, poder tributário (manifestação do ius imperium do Estado), mas competência tributária (manifestação da autonomia da pessoa política e, assim, sujeita ao ordenamento jurídico-constitucional). A competência tributária é determinada pelas normas constitucionais, que, como é pacífico, são de grau superior às de nível legal, que – estas, sim – preveem as concretas obrigações tributárias”.

 

(II) Princípios constitucionais tributários: os arts. 150, 151 e 152 da

Carta Magna hospedam variados com andos principiológicos, insculpidos à luz de pautas de valores pontualm ente prestigiados pelo legislador constituinte. Aliás, em m uitos casos, com o j á se viu, servem esses princípios com o verdadeiras garantias constitucionais do contribuinte contra a força tributária do Estado, assum indo a postura de nítidas lim itações constitucionais ao poder de tributar. Nessa toada, “consoante a jurisprudência firmada pelo STF, o poder que tem o Estado de tributar sofre limitações que são tratadas como cláusulas pétreas”.

 

O trecho foi extraído de assertiva considerada CORRETA, em prova

realizada pelo Cespe/UnB, para o cargo de Promotor de Justiça Subs-

tituto de Roraima, em 2008.

 

Observação: item semelhante foi considerado CORRETO, em prova

realizada pela Procuradoria Geral do Estado do Pará (PGE/PA), para o

cargo de Procurador do Estado do Pará, em 2009: “As limitações ao

poder de tributar são consideradas cláusulas pétreas, por isso,

insuscetíveis de supressão ou excepcionalização, mesmo que por

Emenda Constitucional”.

É bom salientar que tais balizam entos, no plano dos princípios tributários,

não se resum em aos princípios encontrados na seção constitucional, intitulada “Das Lim itações do Poder de Tributar”. A Carta Magna, em toda a sua extensão, alberga norm as que são tendentes a inibir o poder do Estado no cam po da tributação, v.g., as norm as de im unidade tributária e as de proibição de privilégios e de discrim inações fiscais. Desse m odo, por oportuno, é recom endável ao estudioso conceber as limitações do poder de tributar, conceitualm ente, de m odo am plo e sistêm ico, não as atrelando com exclusivism o aos lim ites dos princípios tributários.

 

Note o item (adaptado) considerado INCORRETO, em prova realizada

pelo IPAD (Recife/PE), para o cargo de Auditor Municipal da Prefeitura

de Gravatá/PE, em 2008: “Todas as limitações ao poder de tributar

estão previstas na Constituição Federal de 1988, mais especificamente

no Capítulo que regulamenta o ‘Sistema Tributário Nacional’ (Capítulo I

do Título VI – art. 145 ao art. 162 da CF)”.

 

Vencida essa etapa inaugural de assim ilação de conceitos j urídicos – v.g.,

de “Estado”, de “poder”, de “soberania” e, finalm ente, de “poder de tributar” –, o que perm itiu rotular os princípios tributários de “limitações constitucionais ao poder de tributar”, tem os plenas condições de, nos próxim os capítulos, proceder ao aprofundam ento de tais lim itações, percorrendo os indigitados princípios tributários e as im unidades.