Manual de Direito Tributário
2.6 O pedágio e a lesão ao direito à locomoção diante da inexistência de via alternativa
Superiores (STF e STJ), quanto à natureza jurídica da prestação
pecuniária exigida pelo serviço de água e esgotamento sanitário, no
tópico 1.2 do Capítulo 16 deste Manual.
Quanto aos prim eiros (ditos “ínsitos à soberania”) – aqueles serviços
inerentes ao Poder Público, denom inados “propriam ente públicos”, prestados direta e efetivam ente pela Adm inistração Pública –, só se com padecem com a
noção de taxa, que se m ostra exclusiva e indispensável25, quando não são passíveis de interrupção, pois esta atingiria o interesse da coletividade.
Os dem ais serviços (ditos “essenciais ao interesse público”) – aqueles
que podem ser delegados a outra entidade, pública ou privada –, podem ser rem unerados por taxa ou por tarifa, dependendo do que a lei determ inar, obedecendo-se, por óbvio, aos lim ites constitucionais. No caso de taxa, poderá haver a cobrança pelo uso efetivo ou pelo m ero uso potencial.
Nesse passo, há certos serviços públicos que devem ser “taxados”,
enquanto outros podem ser taxados ou tarifados26.
Posto isso, a noção dos requisitos necessários à taxação e à tarifação é
fluida, não se filiando com exclusivism o a um ou a outro critério, m as à pertinência do serviço com o Poder Público e sua indispensabilidade para a coletividade.
2.6 O pedágio e a lesão ao direito à locomoção diante da
inexistência de via alternativa
Em 19 de abril de 2005, no REsp 417.804/PR, a 1ª Turm a do STJ, sob a
relatoria do Ministro Teori Albino Zavascki, j ulgou um a im portante questão ligada ao pedágio e a possível lesão ao direito constitucional à locom oção, diante da inexistência de via alternativa.
Cuidou-se de ação civil pública, prom ovida pelo Ministério Público Federal, em face da União e de órgãos paranaenses – Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), Departamento de Estradas de Rodagem (DER) do Estado e Rodovias Integradas do Paraná S.A. (VIAPAR) –, visando à sustação da cobrança de pedágio na rodovia BR-369, no trecho situado entre os Municípios de Cascavel e Ubiratã, com praça de cobrança localizada no Município de Corbélia, bem assim à devolução dos valores j á recebidos a esse título, enquanto não se disponibilizasse aos usuários via alternativa gratuita.
Segundo o autor da dem anda, diante da inexistência de via alternativa, a
cobrança do pedágio ofendia o direito à livre locom oção, sem trazer critérios isonôm icos de discrim e para as pessoas de baixa renda.
O TRF da 4ª Região deu provim ento à apelação do Ministério Público,
condenando os réus à devolução dos valores cobrados a título de pedágio, alinhando, entre várias razões: (I) “quando não há presença de via alternativa para o trânsito dos veículos, im possibilitando desta form a que a população de m enor poder aquisitivo se locom ova sem o pagam ento do pedágio, fica prej udicado o seu direito de livre locom oção, com o no caso em questão”; (II) “por restringir tam bém a circulação de riquezas, a cobrança do pedágio ofende o direito de todos os usuários da BR-369, independentem ente de sua condição econôm ica”.
A esse propósito, a doutrina de Hely Lopes Meirelles27 sem pre sinalizou
que o pedágio – um preço público, para ele – deve ser condicionado à existência (I) de obra que traga ao usuário um a condição favorável de trafegabilidade e (II) de via alternativa. Observe as palavras do em inente adm inistrativista:
“O pedágio pode, pois, ser exigido pela utilização de rodovias, pontes, viadutos, túneis, elevadores e outros equipamentos viários que apresentem vantagens específicas para o usuário, tais como o desenvolvimento de alta velocidade, encurtamento de distâncias, maior segurança, diversificando-os de obras semelhantes que se ofereçam como alternativa para o utente. Na doutrina corrente, dois
são os requisitos que legitimam a cobrança desse preço público: a condição especial da obra, mais vantajosa para o usuário, e a existência de outra, de uso comum, sem remuneração. Sem estes requisitos torna-se indevida a cobrança do pedágio”.
Contra o entendim ento do Tribunal, dirigiram -se recursos, cuj as razões,
em apertada síntese, baseavam -se no art. 9º, § 1º, da Lei n. 8.987/95, segundo o qual não se requer a existência do serviço público alternativo e gratuito para se autorizar a cobrança de tarifa que rem unere o serviço prestado pela concessionária, salvo expressa determ inação legal. Vale dizer que, som ente nos casos expressam ente previstos em lei, a cobrança do pedágio poderia ser condicionada à oferta ao usuário de serviço público alternativo gratuito.
O STJ, que, inicialm ente, hesitou diante da necessidade da via
alternativa, conform e se nota no voto do Ministro Garcia Vieira, não acolheu ao final os argum entos do Autor da ação, entendendo que, no m érito, é im procedente o pedido para que sej a sustada a cobrança de pedágio enquanto não oferecida ao usuário via alternativa gratuita para trafegar. Trata-se de exigência não estabelecida na lei, nem na Constituição. Para aquela Corte, a referida cobrança im porta form a de lim itar o tráfego de pessoas, em bora conviva harm onicam ente com o texto constitucional, nos term os do art. 150, V, CF. Nessa m edida, viu o STJ que a contrapartida de oferecim ento de via alternativa gratuita com o condição para a cobrança de pedágio não pode ser considerada exigência constitucional. Ela, adem ais, não está prevista em lei ordinária. A Lei n. 8.987/95, que regulam enta a concessão e perm issão de serviços públicos, nunca im pôs tal exigência. Pelo contrário, nos term os do seu art. 9º, § 1º (introduzido pela Lei n. 9.648/98), “a tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e som ente nos casos expressam ente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário”.
Diante do caso apresentado, abonam os o posicionam ento do STJ e entendem os que parece ter havido certo exagero quando se pretendeu rotular de inconstitucional a cobrança do pedágio, diante da falta de via alternativa. A Carta Magna não se furta de im por em pecilhos à livre circulação das pessoas, desde que devidam ente am parados em lei. O pedágio é cobrado com lastro em previsão constitucional, além de avocar necessário disciplinam ento legal.