Manual de Direito Tributário
6.2 A medida provisória e os tributos
Posteriorm ente, o próprio STF ratificou o entendim ento:
“Os requisitos de relevância e urgência para edição de medida provisória são de apreciação discricionária do Chefe do Poder Executivo, não cabendo, salvo os casos de excesso de poder, seu exame pelo Poder Judiciário. Entendimento assentado na jurisprudência do STF”. (ADIn 2.150-MC, rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 23-03-2000) (Nesse sentido, também seguiu o Pretório Excelso, em duas ADIs: (I) ADIMC n. 1.397/DF – Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, j. em 28-04-1997 e (II) ADI n. 1.417/DF – Pleno, rel. Min. Octavio Gallotti, j. em 02-08-1999)
A bem da verdade, em âm bito tributário, o contexto de relevância e
urgência parece ter sido visualizado pelo constituinte, nas situações excepcionais de beligerância e calam idade pública, no âm bito do im posto extraordinário de guerra (art. 154, II, CF) e dos em préstim os com pulsórios de em ergência (para
guerra externa ou calam idade pública: art. 148, I, CF)42.
6.2 A medida provisória e os tributos
Passando, agora, aos desdobram entos sobre a tem ática da MP na seara
tributária, de início, calha m encionar que, antes da elaboração da indigitada Em enda, o STF j á se posicionara favoravelm ente à possibilidade de se utilizar MP para instituição de tributos. Observe as em entas da j urisprudência selecionada:
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo
Ministério Público do Paraná, para o cargo de Promotor de Justiça
Substituto do Paraná, em 2009: “É vedada a edição de medidas
provisórias sobre matéria relativa a direito tributário”.
EMENTA: Recurso extraordinário. 2. Medida provisória. Força de lei. 3. A Medida Provisória, tendo força de lei, é instrumento idôneo para
instituir e modificar tributos e contribuições sociais. Precedentes. 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, 2ª T., AI-AgR 236.976/MG, rel. Min. Néri da Silveira, j. em 17-08-1999)
EMENTA: 1. (...) 2. Legitimidade, ao primeiro exame, da instituição de tributos por medida provisória com força de lei, e, ainda, do cometimento da fiscalização de contribuições previdenciárias pela Secretaria da Receita Federal. (...)(STF, Pleno, ADI-MC 1.417/DF, rel. Min. Octavio Gallotti, j. em 07-03-1996) (Grifo nosso)
Não obstante o STF ter aceitado a possibilidade de criar ou aum entar
tributo por m eio de m edida provisória, tal posicionam ento sem pre careceu de respaldo constitucional, um a vez que sua robustez advinha tão som ente de chancela j urisprudencial. A Em enda Constitucional n. 32/2001 trouxe, assim , o tim bre constitucional à visão do STF, ao introduzir inúm eras m odificações no art. 62 da CF, com a inclusão de 12 (doze) parágrafos ao com ando.
Atualm ente, sabe-se que a m edida provisória, segundo a literalidade da
Constituição Federal (art. 62, § 2º), é m eio idôneo de instituição e m aj oração de imposto. O com ando é claro: pode haver MP para criar um im posto e pode haver MP para aumentar um imposto.
Assim , não há inconstitucionalidade em um aum ento de ITR, de IR ou de
outro imposto federal, por exem plo, por m edida provisória.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela Fundatec,
PGE/RS, para o cargo de Procurador do Estado, em 2015: “O princípio da
legalidade tributária aplica-se a todos os tributos, mas se admite a
alteração da alíquota de certos impostos federais, de caráter
extrafiscal, desde que sejam atendidas as condições e os limites
estabelecidos em lei”.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FCC, para
o cargo de Procurador de Contas do Tribunal de Contas do Estado de
Roraima (TCE/RR), em abril de 2008: “O princípio da estrita legalidade
que rege o Direito Tributário pátrio dispõe que a instituição ou
majoração de tributos depende de lei. Neste sentido, medida provisória
é fonte instituidora de impostos”.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo
Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJ/RS), para o cargo de Juiz
de Direito Substituto do Rio Grande do Sul, em 2009: “Sobre medida
provisória, é possível afirmar que não pode aumentar impostos, por ser
matéria reservada à lei em sentido formal”.
A alusão a im postos federais, que avocam a MP federal, obsta, para
alguns insignes doutrinadores43, a extensão da tem ática às MPs estaduais, m u-nicipais ou distritais. Portanto, a excepcionalidade da m edida im plica que só o Presidente da República pode editá-la, não o Governador ou o Prefeito. Não obstante os respeitáveis argum entos, entendem os que a tem ática proposta no art. 62 da Carta Magna m erece um a exegese am pliativa, autorizando-se os Estados, Municípios e Distrito Federal a editarem as m edidas provisórias, desde que aceitas, em cada caso, pela Constituição do Estado, pela Lei Orgânica do Município e pela Lei Orgânica do Distrito Federal, respectivam ente. A esse
propósito, o insigne tributarista Roque Antonio Carrazza44 assevera que “às m edidas provisórias estaduais, m unicipais e distritais devem , ‘m utatis m utandis’, ser aplicados os princípios e lim itações que cercam as m edidas provisórias federais”.
Dessarte, conquanto sej a perm itida a todas as pessoas políticas a uti-
lização de m edida provisória, reiteram os nossa preocupação com o m au uso desse instrum ento, que, nas órbitas estadual, distrital e m unicipal, diante da m aior
fragilidade dos m ecanism os de controle, tenderá a se agravar45.
O STF, na ADI n. 425/TO (rel. Min. Maurício Corrêa, j ulgam ento em
04-09-2002), ratificou a possibilidade, anteriorm ente acolhida na ADInMC n. 812-9/TO (rel. Min. Moreira Alves, j . em 1º-04-1993), externando que podem os Estados-m em bros editar m edidas provisórias em face do princípio da simetria, obedecidas as regras básicas do processo legislativo no âm bito da União (CF, art. 62). Portanto, para o STF, o eventual óbice ou lim itação im posta às unidades federadas para a edição de m edidas provisórias constitui form a de restrição não prevista no vigente sistem a constitucional pátrio (CF, § 1º do art. 25). Há, portanto, legitim idade e facultatividade de sua adoção pelos Estados-membros, a exem plo da União Federal. Em 2006, o STF corroborou o entendim ento:
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela Fuvest
(USP), para o cargo de Advogado da Universidade de São Paulo (USP),
em 2009: “Podem os Estados-membros editar medidas provisórias, em
face do princípio da simetria, obedecidas as regras básicas do processo
legislativo no âmbito da União”.
EMENTA: ADI. ARTIGO 51 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA. ADOÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA POR ESTADO-MEMBRO. POSSIBILIDADE. ARTIGOS 62 E 84, XXVI, DA CF (...) INEXISTÊNCIA DE VEDAÇÃO EXPRESSA QUANTO ÀS MEDIDAS PROVISÓRIAS. NECESSIDADE DE PREVISÃO NO TEXTO DA CARTA ESTADUAL E DA ESTRITA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS E LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO MODELO FEDERAL. 1. (...) 2. No julgamento da ADI 425, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 19-12-2003, o Plenário desta Corte já havia reconhecido, por ampla maioria, a constitucionalidade da instituição de medida provisória estadual, desde que, primeiro, esse instrumento esteja expressamente previsto na Constituição do Estado e, segundo, sejam observados os princípios e as limitações impostas pelo modelo adotado pela Constituição Federal, tendo em vista a necessidade da observância simétrica do processo legislativo federal. Outros precedentes: ADI 691, rel. Min. Sepúlveda Pertence,