Manual de Direito Tributário
7 o Princípio da Vedação ao Confisco e as Multas
A confiscabilidade se m ostrou patente nesta contribuição a partir do
m om ento em que o legislador constituinte adotou um critério de validação finalística, dando destaque aos obj etivos a serem atingidos – a solução aos problem as da saúde pública no Brasil.
Diante do desvio de finalidade deste tributo – o que m uito se cogitou,
durante o largo período de sua existência –, despontou a tredestinação (ou adestinação), atingindo-se gradualm ente a capacidade contributiva do cidadão e afastando o gravam e do cam po da razoabilidade na tributação, para revesti-lo do caráter iníquo e confiscatório.
7 O PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO AO CONFISCO E AS MULTAS
A multa não é tributo, m as sanção exigível perante o descum prim ento
de obrigação tributária, com o nítida reação do Direito a um com portam ento devido, e não realizado. Observe o art. 3º do CTN:
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela ASPERHS
Consultoria/PE, para o cargo de Advogado da Prefeitura Municipal de
Mirandiba/PE, em 2008: “A multa, ontologicamente, como sanção penal,
jamais foi espécie tributária.”
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela
Universidade Regional do Cariri (URCA/CE), para o cargo de Auditor
Fiscal da Prefeitura Municipal de Juazeiro do Norte/CE, em 2009:
“Considerando a definição de tributo feita em lei, não se pode afirmar
que o tributo é sanção por ato ilícito.”
Art. 3º do CTN: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”. (Grifo nosso)
Em confronto com o dispositivo em epígrafe, que hospeda o conceito de
tributo, a m ulta pode ser assim definida no plano conceitual: prestação pecuniária com pulsória, que não constitua tributo, instituída em lei (art. 97, V, CTN) e cobrada m ediante atividade adm inistrativa plenam ente vinculada (art. 142, CTN).
Com o penalidade aritm eticam ente aferível, a m ulta dota-se de valor
preciso, que pode ser razoável ou não. Dessa form a, é possível indagar: poder-se-ia aplicar o postulado tributário da vedação ao confisco a multas exacerbadas, sabendo-se que estas não se confundem com o tributo?
O questionam ento se m ostra oportuno, m áxim e se levarm os em conta
que vivem os hoj e um a realidade de cobrança de m ultas intim idativas pelos fiscos, que se sentem , em m uitos casos, em polgados a substituir o tributo por essas prestações, fazendo com que o tributo sej a travestido de m ulta, o que raia ao absurdo.
É natural que se devam aplicar pesadas m ultas a certos contribuintes, até
porque é da essência dessa prestação pecuniária dissuadi-los da recalcitrância na conduta transgressora, principalm ente quando estiverem em j ogo superiores interesses da coletividade. Entretanto, a prática adotada deve ir ao encontro dos lim ites im postos pelo princípio da proporcionalidade, a ser detalhado no tópico seguinte.
Geraldo Ataliba64, a esse respeito, assevera que “(...) quanto m ais o
Direito repute valioso um bem , tanto m ais o protege. Na m edida em que há m ais o quer proteger, m ais severa é a sanção que aplica ao que não obedece à lei que im põe tal respeito”.
Mesm o reconhecendo que a doutrina procura trazer à baila diferentes
finalidades e espécies de m ulta, tem prevalecido, por sua vez, o pensam ento segundo o qual à multa se veda a vestimenta de “receita adicional de recursos em favor do Estado”, em nítida subversão do arcabouço principiológico constante do texto constitucional, que oferta parâm etros im odificáveis ao poder de tributar.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo Cespe,
Câmara dos Deputados, para o cargo de Analista Legislativo, em 2014:
“A jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que é aplicável a
proibição constitucional do confisco em matéria tributária, ainda que se
trate de multa fiscal resultante do inadimplemento, pelo contribuinte, de
suas obrigações tributárias”.
Por outro lado, em hom enagem ao rigor científico, é possível assegurar
que não é nada sim ples a associação m ecânica do postulado tributário do não confisco a m ultas, apenas pelo fato de serem escorchantes, em bora sej a crível que “é grande a tentação de procurar enquadrar quantia excessiva im posta com o penalidade pela legislação tributária dentro da m oldura do princípio da não
confiscatoriedade”65.
Im pende registrar que a doutrina m aj oritária66 tem se m anifestado
favoravelm ente à aplicação do postulado tributário às m ultas exacerbadas. Afirm a-se, em resum o, que tanto a m ulta m oratória quanto a m ulta punitiva podem ser confiscatórias se extrapolarem os lindes do adequado, do proporcional, do razoável e do necessário, colocando em xeque as suas precípuas finalidades, com a ofensa ao art. 150, IV, e ao art. 5º, XXII, am bos da Carta Magna.
Não há dúvida de que um a m ulta excessiva, que extrapole os lim ites do
razoável, ainda que visando a desestim ular o com portam ento ilícito iterativo, além de irradiar sua carga punitiva, em seus dois elem entares caracteres – o preventivo e o punitivo –, m ostra-se vocacionada a burlar o dispositivo constitucional inibitório de sua existência, agredindo o patrim ônio do contribuinte.
A j urisprudência do STF (Pleno), na ADI n. 1.075/DF, de relatoria do
Ministro Celso de Mello, com j ulgam ento em 17-06-1998, considerou confiscatória a penalidade pecuniária que estabeleceu m ulta de 300% sobre o valor do bem ou da operação da qual não tinha havido a em issão da nota fiscal correspondente, estabelecida pelo art. 3º, parágrafo único, da Lei n. 8.846/94. De m odo acintoso, a situação posta era inaudita. Aplicava-se a penalidade sobre o valor da transação, e não em razão do im posto devido em decorrência dessa m esm a transação. Neste caso, a venda de um bem por R$ 1.000,00, sem a em issão de nota fiscal, gerava a penalidade de R$ 4.000,00 (um aum ento de 300%), independentem ente de o valor do tributo decorrente da operação ser bem inferior (v.g., de R$ 150,00) ou até m esm o ter sido pago de form a usual. O singelo descumprimento de uma obrigação acessória – não emissão de nota fiscal – gerava multa três vezes superior ao valor da transação. Nitidam ente a situação era desproporcional.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo
Cespe/UnB, para o cargo de Advogado da União (2ª Categoria) – AGU,
em 2015: “O princípio da vedação à utilização de tributo com efeito de
confisco, previsto expressamente na CF, aplica-se igualmente às multas
tributárias, de modo a limitar, conforme jurisprudência pacífica do STF,
o poder do Estado na instituição e cobrança de penalidades”.
Note a didática em enta abaixo:
EMENTA: “(...) Hipótese que versa o exame de diploma legislativo (Lei 8.846/94, art. 3º e seu parágrafo único) que instituiu multa fiscal de 300% (trezentos por cento). A proibição constitucional do confisco em matéria tributária – ainda que se trate de multa fiscal resultante do inadimplemento, pelo contribuinte, de suas obrigações tributárias – nada mais representa senão a interdição, pela Carta
Política, de qualquer pretensão governamental que possa conduzir, no campo da fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade da carga tributária, o exercício do direito a uma existência digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou, ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais básicas. O Poder Público, especialmente em sede de tributação (mesmo tratando-se da definição do “quantum” pertinente ao valor das multas fiscais), não pode agir imoderadamente, pois a atividade governamental acha-se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabilidade que se qualifica como verdadeiro parâmetro de aferição da constitucionalidade material dos atos estatais (...)”. (ADI 1.075 MC, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, j. em 17-06-1998)
O STF, ainda, adotou idêntica diretriz no j ulgam ento da ADI n. 551/RJ, de
relatoria do Ministro Ilm ar Galvão, com j ulgam ento em 24-102002, em que foram considerados inconstitucionais os §§ 2º e 3º do art. 57 do ADCT, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, os quais estabeleciam que m ultas exigidas pelo não recolhim ento de im postos e taxas não poderiam ser inferiores a duas vezes o valor destes, e, nos casos de sonegação, inferiores a cinco vezes o valor dos últim os.
A propósito, o STF, desde a década de 60, por m eio de copiosa
j urisprudência, rechaça veem entem ente as m ultas com feição confiscatória.
Observe alguns67 exem plos nas em entas abaixo selecionadas:
1. EMENTA – RE 60.476, 2ª T., rel. Min. Evandro Lins, j. em 28-11-1967: Executivo fiscal. Graduação da multa de acordo com a gravidade da infração e com a importância desta para os interesses da arrecadação. Pode o Judiciário, atendendo as circunstâncias do caso concreto, reduzir a sanção excessiva aplicada pelo fisco. Precedentes do Supremo Tribunal Federal: recurso extraordinário conhecido, mas não aprovado. (Grifo nosso) 2. EMENTA – RE 81.550, 2ª T., rel. Min. Xavier de Albuquerque, j. em 20-05-1975: ICM. Cooperativa de consumo.