Manual de Direito Tributário
2.6 Princípio da legalidade e extrafiscalidade
instituição autorizada integrante do Sistem a Financeiro Nacional (art. 40 do Decreto n. 6.306/2007. A alíquota é de 1%, e a base de cálculo do IOF é o preço de aquisição do ouro, desde que dentro dos lim ites de variação da cotação vigente no m ercado dom éstico, no dia da operação (arts. 38 e 39 do Decreto n. 6.306/2007).
2.6 Princípio da legalidade e extrafiscalidade
Com o se estudou em capítulo inicial desta obra, o princípio da legalidade
tributária com porta um a atenuação ou m itigação6 – ou, sim plesm ente, “exceção”, para alguns doutrinadores.
Falar em “exceção” ao princípio em tela parece não ser a m elhor
exegese dos preceptivos que ressalvam a legalidade, haj a vista referirem -se eles a exações tributárias que dependem de lei, m as que podem ter um a alteração de alíquotas em preendidas por ato do Poder Executivo. A bem da verdade, todos os tributos estão suj eitos ao princípio da legalidade, em bora, em relação a alguns, sob as vestes de um a “aparente exceção”, nos dizeres de José Eduardo Soares de
Melo7, o princípio se m ostre m itigado, com relação às alíquotas (e não com relação à base de cálculo!).
Segundo o art. 153, § 1º, da CF, há quatro impostos federais que poderão
ter suas alíquotas m aj oradas (ou reduzidas) por ato do Poder Executivo Federal, o que se dá com um ente por decreto presidencial ou portaria do Ministro da Fazenda. São eles:
1. Im posto sobre a Im portação (II);
2. Im posto sobre a Exportação (IE);
3. Im posto sobre Produtos Industrializados (IPI);
4. Im posto sobre Operações de Crédito, Câm bio e Seguros (IOF).
Com o é sabido, é defeso à lei instituir o tributo sem lhe precisar a alíquota, pois é de sua exclusiva com petência descrever todos os aspectos da hipótese de incidência. Definindo-se a alíquota com o elem ento essencial à reserva legal, é adm issível que o Poder Executivo provoque um a alteração em sua fisionom ia.
Isso não significa que o Poder Executivo desfrutará de poder para fixar a
alíquota a seu bel-prazer, m as de m era autorização para flexibilizá-la, segundo os parâm etros legais (máximo e mínimo, teto e piso, e não apenas um patam ar destes). Tais balizas podem ser am plas, m as não serão ilim itadas.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo TRF/3ª
Região, para o cargo de Juiz Federal Substituto: “Lei de IPI, ao prever
alíquotas, deve fixar mínima e máxima e condições de variação”.
Exem plo: lei do Im posto de Exportação estipula alíquota de 20% para
um certo bem exportável. Pode o Poder Executivo reduzi-la para dez (10%) e, se
quiser, retorná-la a seu patam ar m áxim o (20%)8.
Dessarte, não se trata de atuação arbitrária da autoridade adm inistrativa,
m as de nítida “atuação legalm ente cercada”, em que há um a m oldura ou circunferência traçada pela lei. Enquanto não exercida a possível alteração pelo Poder Executivo, deverá prevalecer aquela alíquota prevista na lei.
Insta frisar que, “se quem pode o mais, pode o menos”, a atuação do
Poder Executivo não está adstrita apenas à m aj oração das alíquotas, m as tam bém à sua redução.
Com efeito, tais im postos, ditos “flexíveis”, abrem -se para o m anej o de
alíquotas no intuito de regulação do m ercado ou da econom ia do país. Daí se dizer que tais exações são gravam es regulatórios ou reguladores de m ercado.
Com base nessas prem issas, é possível entender a lógica de tal
flexibilidade de que dispõe o Poder Executivo no m anej o das alíquotas, prescindindo-se da anuência do Poder Legislativo. Tais im postos são dotados de extrafiscalidade – poderoso instrum ento financeiro em pregado pelo Estado a fim de estim ular ou inibir condutas, tendo em vista a consecução de finalidades não m eram ente arrecadatórias. Note que a extrafiscalidade orienta-se para fins outros que não a captação de recursos para o Erário, visando corrigir externalidades. De fato, os im postos m encionados – II, IE, IPI e o IOF – atrelam -se à ordenação das relações econôm ico-sociais, servindo para a intervenção em dados conj unturais e estruturais da econom ia.
Exem plo: quando há necessidade de um equilíbrio no m ercado, o Poder
Executivo Federal pode valer-se de um aum ento de tais im postos regulatórios, a fim de que se fom entem com portam entos, com o aquisição de bens produzidos no Brasil (aum entando-se o II), controle de inflação (aum entando-se o IOF) ou desestím ulo a processos industriais (aum entando-se o IPI).
Note o item considerado INCORRETO, no concurso realizado pelo
Cespe/UnB, para o Exame de Ordem da OAB/SP, em 2008: “As alíquotas
do IOF somente podem ser modificadas por lei em sentido estrito”.
É fato que, por m eio desse m ecanism o, não se irá abolir o princípio da
legalidade, banindo-o por com pleto, m as apenas am oldurar o cam po dentro do qual o Poder Executivo irá transitar, deixando-se de levá-lo às últim as consequências.
É cediço que o Estado tributa com vista a auferir receitas, e, assim , a
fiscalidade ganha prevalência significativa. Todavia, a extrafiscalidade, afastando-se do m ecanism o de pura arrecadação, obj etiva corrigir situações sociais ou econôm icas anôm alas, buscando o atingim ento de obj etivos que preponderam sobre os fins sim plesm ente arrecadatórios de recursos financeiros para o Estado.
Vê-se, pois, que a fiscalidade, com o função que dem arca quase todos os
tributos, visa à finalidade em inentem ente arrecadatória, representando o m ero tráfego do m ontante pecuniário, a título de tributo, que sai do patrim ônio do destinatário da exação, de m odo com pulsório, em direção aos cofres públicos.
No início de 2008, com o reação à não prorrogação da CPMF, o Governo
Federal editou o Decreto n. 6.339/2008 que, alterando o Decreto n. 6.306/2007, foi publicado com o obj etivo de aum entar as alíquotas do IOF/Crédito, do IOF/Câmbio e do IOF/Seguros, na tentativa de repor perdas de arrecadação.
Ora, se o IOF se põe, genuinam ente, com o um gravam e extrafiscal, não
lhe apraz a indum entária de “fiscalidade”, própria daquelas exações detentoras do intuito exclusivam ente arrecadatório.
Curiosam ente, tal questão j á foi levada ao exam e do STF pela ADIn n.
4.002/2008, proposta pelo partido político Dem ocratas (DEM). Em apertada síntese, alega-se na petição inicial o desvio de finalidade do aum ento perpetrado por ato infralegal, que coloca em xeque o princípio da legalidade tributária, cuj a m itigação ocorre com lastro em exclusivo m otivo extrafiscal. Adem ais, em razão de questões m ais específicas, arguiu-se violação ao princípio da vedação ao confisco e à isonom ia tributária. Devem os, pois, acom panhar o andam ento dessa ADIn e seu resultado no STF, até o presente m om ento ainda com j ulgam ento pendente.
Note o item considerado CORRETO, no concurso realizado pelo
Cespe/UnB, para o cargo de Procurador do Estado (PGE/ES), em 2008:
“Considere que um decreto presidencial tenha majorado a alíquota do
imposto sobre a importação de determinado bem de 10% para 200%.
Nesse caso, por se tratar de tributo com função extrafiscal de controle
da balança comercial, a referida majoração não fere o princípio do não
confisco”.