1.1 Análise da taxa de polícia

– Taxa de polícia ou de fiscalização (art. 78, CTN);

– Taxa de serviço ou de utilização (art. 79, CTN).

Passem os, então, à análise:

 

1.1 Análise da taxa de polícia

A taxa de polícia, tam bém cham ada taxa de fiscalização, será exigida

em virtude de atos de polícia, realizados pela Adm inistração Pública, pelos m ais diversos órgãos ou entidades fiscalizadores.

Para Luciano Am aro6, “a taxa de polícia é cobrada em razão da

atividade do Estado, que verifica o cum prim ento das exigências legais pertinentes e concede a licença, a autorização, o alvará e etc.”.

É im perioso antecipar que a cham ada polícia administrativa não se

confunde com a polícia j udiciária nem com a polícia de m anutenção da ordem pública.

O art. 78 do CTN define, com exclusivism o, o conceito de poder de

polícia. Observe-o, inverbis:

 

A reprodução do art. 78 do CTN foi solicitada em prova realizada pela

FUMARC-PUC/MG, para o cargo de Gestor Governamental da Seplag/MG

(e outras instituições), em 2008.

 

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e

os direitos individuais ou coletivos. (Grifo nosso)

 

Há inúm eras atividades fiscalizatórias que podem perm itir a cobrança

do tributo, deflagrando-se as conhecidas taxas de polícia. Vej a as principais:

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada no 135º Exame

da OAB/SP, em 2008: “Considere que a União institua uma lei visando

definir o valor de serviços administrativos de órgão do Ministério da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento quanto às fiscalizações de

estabelecimento que acondicionam carnes bovinas destinadas à

exportação. Nessa hipótese, o valor a ser pago pelos contribuintes

constitui taxa, por decorrer de regime jurídico-tributário”.

 

a) Taxa de alvará (ou de funcionamento): exigida dos construtores dos

im óveis, a taxa de alvará, tam bém conhecida por taxa de localização, vem rem unerar o m unicípio pela atividade fiscalizatória relativa às características arquitetônicas da obra realizada. A

j urisprudência é farta sobre este tipo de taxa de fiscalização7;

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo Cespe,

Câmara dos Deputados, para o cargo de Analista Legislativo, em 2014:

“Caso um município pretenda instituir tributo que tenha como fato

gerador o exercício de atividade fiscalizatória de determinado setor

econômico necessária para a posterior concessão de alvará de

funcionamento, tal exação somente poderá ser imposta por meio de

taxa, decorrente do exercício regular do poder de polícia, desde que o

serviço público seja específico e divisível e sua utilização pelo

contribuinte seja efetiva”.

 

b) Taxa de fiscalização de anúncios: visa ressarcir o m unicípio na ação

fiscalizatória de controle da exploração e utilização da publicidade

na paisagem urbana, com vista a evitar prej uízos à estética da cidade e à segurança dos m unícipes. Em Belo Horizonte, em 1999, foi considerada constitucional um a taxa de fiscalização de anúncio (RE 216.207/MG, 1ª T., rel. Min. Ilm ar Galvão, j . 02-03-1999);

c) Taxa de fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários

pela CVM: o fato gerador é o exercício do poder de polícia atribuído à Com issão de Valores Mobiliários (CVM), ex vi do art. 2º da Lei n. 7.940/89. Esta taxa de polícia teve a constitucionalidade reconhecida pelo Pleno do STF, em 22-041999, no RE n. 177.835, de relatoria do m inistro Carlos Velloso. Em 24-09-2003, o STF sum ulou a m atéria ( Súmula n. 665: “É constitucional a taxa de fiscalização dos m ercados de títulos e valores m obiliários instituída pela Lei n. 7.940/89”);

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela Esaf,

para o cargo de Procurador do Distrito Federal (PGE/DF), em 2007: “É

inconstitucional a taxa de fiscalização dos mercados de títulos e

valores mobiliários instituída pela Lei n. 7.940, de 1989, haja vista não

ser conferido, pelo ordenamento jurídico positivado, poder de polícia à

Comissão de Valores Mobiliários”.

 

d) Taxa de controle e fiscalização ambiental (TCFA): trata-se de taxa

que sucedeu à Taxa de Fiscalização Am biental (TFA), tendo sido agraciada com a constitucionalidade reconhecida pelo Pleno do STF, em 10-08-2005, no RE n. 416.601, de relatoria do m inistro Carlos Velloso;

e) Taxa de fiscalização dos serviços de cartórios extrajudiciais: a Lei

n. 8.033/2003, do Estado do Mato Grosso, instituiu um a taxa de fiscalização de controle dos atos dos serviços notariais e de registro,

para im plantação do sistem a de controle das atividades dos notários e dos registradores, bem com o para obtenção de m aior segurança j urídica quanto à autenticidade dos respectivos atos, com base no poder que assiste aos órgãos diretivos do Judiciário, notadam ente no plano da vigilância, orientação e correição da atividade em causa, a teor do § 1º do art. 236 da Carta Magna (ADIn 3.151/2005-MT).

f) Taxa para o FUNDAF: em 19 de setembro de 2013, o STJ (REsp

1.275.858/DF, rel. Min. Benedito G onçalves, 1ª T.) enfrentou relevante questão ligada à definição da natureza j urídica dos valores cobrados, pela União, a título de contribuição para o Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização – FUNDAF, se taxa ou preço público. Entendeu o STJ que se tratava de taxa e, ipso facto, considerou-a inexigível. Nessa linha, ratificou o posicionam ento do STF no AgR-ED no RE 684.842 (rel. Min. Luiz Fux, 1ª T., j . em 11-12-2012). O art. 6º, do Decreto-lei n. 1.437/75, dispõe que o FUNDAF será

 

destinado a fornecer recursos para financiar o reaparelhamento e reequipamento da Secretaria da Receita Federal, a atender aos demais encargos específicos inerentes ao desenvolvimento e aperfeiçoamento das atividades de fiscalização dos tributos federais e, especialmente, a intensificar a repressão às infrações relativas a mercadorias estrangeiras e a outras modalidades de fraude fiscal ou cambial, inclusive mediante a instituição de sistemas especiais de controle do valor externo de mercadorias e de exames laboratoriais. (Grifos nossos)

 

Desse m odo, é fácil perceber que o pressuposto autorizador da exação é

o exercício da fiscalização alfandegária, pelas autoridades da Receita Federal, no entreposto aduaneiro adm inistrado pela União, caracterizando, assim , exercício regular do poder de polícia.

O STJ entendeu indevida a cobrança dos valores em discussão,

basicam ente, com fundam ento nos seguintes argum entos:

 

(I) a exação exigida tem natureza de taxa, uma vez que é compulsória e decorre do exercício do poder de polícia; (II) em sendo taxa, deve obedecer ao Princípio da Legalidade Estrita, de modo que, não havendo na lei instituidora da parcela exigida, previsão a respeito dos elementos constitutivos da obrigação tributária (os quais estão previstos apenas em Instruções Normativas da Receita Federal), não há embasamento para sua exigência.

 

Consequentem ente, a Corte Superior deu guarida à pretensão restituitória

da recorrida, com base na tese dos “cinco m ais cinco”, um a vez que a dem anda foi proposta no dia 15 de abril de 2005, ou sej a, antes da entrada em vigor da LC n. 118/2005, não se cogitando da aplicação dessa norm a, m as da contagem elástica.

Por fim , será legítim a a cobrança de certas “taxas de turism o”, desde

que se apresentem dotadas dos constitucionais elem entos estruturantes de um a típica taxa de polícia (art. 145, II, CF c/c art. 78 do CTN). Alguns m unicípios brasileiros têm respeitado tais diretrizes constitucionais.

A propósito, em dezem bro de 2013, foi publicada a LC n. 185/2013, a

qual instituiu a Taxa de Preservação Ambiental (TPA), no Município de Bom binhas – um atraente balneário do litoral de Santa Catarina. A nosso ver, o tributo revestiu-se de constitucionalidade (para detalham ento, ver o tem a no Capítulo 7, item 1).

Por outro lado, a retórica j urisprudencial j á apresentou casos de “taxas

de polícia”, que não se conform aram ao figurino constitucional. Cite-se, em tem po, o caso da Taxa de uso e ocupação de solo e espaço aéreo, prevista na Lei n. 1.199/2002, do Município de Ji-Paraná/RO. O fato gerador da exação era o uso e a ocupação do solo e espaço aéreo por postes de transm issão de energia elétrica, entre outros equipam entos urbanos (v.g., instalação de telefones públicos, de sistem a de TV a cabo). O Município rondoniense defendeu que se tratava de um a “taxa de polícia”, indispensável para a fiscalização que deveria em preender quanto à segurança da população (a saber: recuos de testadas e sacadas de edificações; colocação de placas; podas de árvores; controle de veículos com gabarito elevado), não sendo um a taxa cobrada pela m era “colocação de postes”. Adem ais, arguiu que cabe aos m unicípios a atividade de instalação de equipam entos necessários à prestação de serviços de transm issão e distribuição de energia elétrica.

Todavia, a taxa foi considerada inconstitucional pelo STF (RE 581.947,

rel. Min. Eros Grau, Pleno, j . em 27-05-2010, Repercussão Geral), entre vários argum entos aventados, por (I) incom patibilidade de seu fato gerador – “uso e a ocupação do solo e espaço aéreo” – com o de taxas; e (II) usurpação da com petência exclusiva da União para explorar os serviços e instalações de energia elétrica e da sua com petência privativa para legislar sobre o assunto (CF, arts. 21, XII, “b” e 22, IV).

Segundo o art. 78, parágrafo único, do CTN, pagar-se-á a taxa de

polícia em virtude do exercício regular do poder da polícia administrativa, hábil a lim itar direitos ou liberdades individuais em prol da coletividade. Atente para o dispositivo:

 

Art. 78 do CTN: (...)

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. (Grifo nosso)

 

Urge, dessarte, tecerm os algum as observações sobre a extensão da

expressão “exercício regular”.

A dúvida sobre a abrangência da indigitada expressão sem pre transitou,

em abundância, nos órgãos j ulgadores, levando-os a refletirem se “exercício regular” significava um policiam ento efetivo e concreto ou um a atividade fiscalizatória em condições de ser concretizável.

O STF, em reiterados pronunciam entos, entendeu que o exercício regular

significava policiam ento efetivo, concreto ou real, traduzível por um a inequívoca m aterialização do poder de polícia. Observe os entendim entos j urisprudenciais:

 

I. Em 1993: EMENTA: TAXA DE LICENÇA DE LOCALIZAÇÃO, FUNCIONAMENTO E INSTALAÇÃO. COBRANÇA PELA MUNICIPALIDADE DE SÃO PAULO. (...) O Supremo Tribunal Federal já se pronunciou pelo reconhecimento da legalidade da taxa cobrada pelo Município de São Paulo, pois se funda no poder de polícia efetivamente exercitado através de seus órgãos fiscalizadores (...). (RE 116.518/SP, 1ª T., rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 13-04-1993) (Grifo nosso)

 

II. Em 1996: EMENTA: (...). TAXA DE LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. ARTIGO 145, II, CF. FISCALIZAÇÃO. PODER DE POLÍCIA. SÚMULA 279. 1. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição. É o que estatui a Constituição Federal, no art. 145 e seu inciso II, focalizados no RE. 2. Interpretando essa norma, assim como as que a precederam, seja na Constituição anterior, seja no Código Tributário Nacional, a jurisprudência do STF firmou-se no sentido de que só o exercício efetivo, por órgão administrativo, do poder de polícia, na primeira hipótese, ou a prestação de serviços, efetiva ou potencial, pelo Poder Público, ao contribuinte, na segunda hipótese, é que legitimam a cobrança de taxas, como a de que se trata neste Recurso: taxa de localização e funcionamento. 3. No caso, o acórdão extraordinariamente recorrido negou ter havido efetivo exercício do poder de polícia, mediante atuação de órgãos administrativos do Município, assim como qualquer prestação de serviços, efetiva ou potencial, pelo Poder

Público, ao contribuinte, que justificasse a imposição da taxa em questão. (...) (RE 140.278/CE, 1ª T., rel. Min. Sydney Sanches, j. em 27-08-1996) (Ver, ainda, em 1996: RE 195.788, 1ª T., rel. Min. Octavio Galloti, j. em 04-06-1996) (Grifos nossos)

 

III. Em 1999: EMENTA: TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ANÚNCIOS (TFA). CONSTITUCIONALIDADE. De presumir-se a efetividade da fiscalização exercida pelos agentes da Municipalidade de Belo Horizonte, uma das maiores do País, no controle da exploração e utilização da publicidade na paisagem urbana, com vista a evitar prejuízos à estética da cidade e à segurança dos munícipes. (...) (RE 216.207/MG, 1ª T., rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 02-03-1999) (Grifo nosso)

 

O STJ, por sua vez, tem seguido idêntica linha de raciocínio, com o se

nota na em enta abaixo:

 

EMENTA: TRIBUTÁRIO. TAXA DE LOCALIZAÇÃO E FISCALIZAÇÃO. ANÚNCIO LUMINOSO. COBRANÇA PELA FAZENDA MUNICIPAL: IMPOSSIBILIDADE, SALVO SE DEMONSTRADA A EFETIVA CONCRETIZAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA. (...) I – A Fazenda Pública municipal só pode cobrar taxa de localização e fiscalização de anúncios luminosos se demonstrar a efetiva concretização do exercício do poder de polícia. II – Precedentes das Turmas de Direito Público do STJ: REsp 17.810/SP, REsp 27.615/SP e REsp 90.235/BA. III – Recurso especial conhecido e provido. (REsp 152.476/SP, 2ª T., rel. Min. Adhemar Maciel, j. em 1º-09-1998)

 

Note o item (adaptado) considerado INCORRETO, em prova realizada

pela FCC, AL/PE, para o cargo de Analista Legislativo, em 2014: “taxa

de fiscalização de anúncios é a taxa decorrente da prestação de serviço

público passível de ser validamente cobrada”.

Entretanto, é de notar que o próprio STF vem alterando o m odo de ver,

dando à expressão um sentido m enos literal: o de que o sim ples fato de existir um órgão estruturado e em efetivo funcionam ento viabiliza a exigência da taxa.

Assim , vem entendendo que se torna desnecessário que o cidadão-

contribuinte tenha sofrido, concretam ente, a fiscalização, m ostrando-se válida a taxa de polícia ainda que o contribuinte tenha os próprios m eios de “se policiar”.

Tal entendim ento, revisto, até certo ponto, pode ser encontrado no RE

416.601 (Pleno), de relatoria do m inistro Carlos Velloso, em 10-08-2005, em que se discutiu a exigência da Taxa de Controle e Fiscalização Am biental – TCFA (Lei n. 10.165/2000) das em presas potencialm ente poluidoras, independentem ente de sofrerem fiscalização efetiva.

Frise-se que, em 2001, o STF j á havia acenado nessa direção, conform e

se nota na em enta abaixo reproduzida:

 

EMENTA: TAXA DE LICENÇA PARA LOCALIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. ART. 145, II, DA CONSTITUIÇÃO. (...) A cobrança da taxa de localização e funcionamento, pelo Município de São Paulo, prescinde da efetiva comprovação da atividade fiscalizadora, diante da notoriedade do exercício do poder de polícia pelo aparato administrativo dessa municipalidade. (...) (RE-AgR 222.252, 1ª T., rel. Min. Ellen Gracie, j. em 17-04-2001)

 

O entendim ento de que a regularidade do exercício do poder de polícia

não é im prescindível para a cobrança da taxa de localização e fiscalização, bastando a existência de órgão e estrutura com petentes para o respectivo exercício foi sacram entado em 2010, no STF, em decisão com Repercussão geral reconhecida (RE 588.322, rel. Min. Gilm ar Mendes, Pleno, j . 16-06-2010).

Quanto aos casos em que o procedim ento fiscalizatório é cíclico,

devendo ser renovado, em dada periodicidade, o STF tem entendido que deve haver a repetição concreta da ação fiscalizatória, com o condição à exigência da taxa renovável.