Manual de Direito Tributário
2.2.5 Competência residual
inconstitucional, pois não existe autorização na Constituição Federal
para a sua instituição”.
Note o item (adaptado)considerado INCORRETO, em prova realizada
pela Acaplam, para o cargo de Defensor Público da Prefeitura de São
Tomé/RN, em 2007: “A União poderá instituir contribuição para o
custeio do serviço de iluminação pública, a qual poderá ser cobrada na
fatura do consumo de energia elétrica”.
Note o item (adaptado) considerado INCORRETO, em prova realizada
pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJ/RS), para o cargo de
Juiz de Direito Substituto do Rio Grande do Sul, em 2009: “Os Estados
podem instituir contribuição para o custeio do serviço de iluminação
pública”.
2.2.5 Competência residual
A com petência residual ou remanescente encontra guarida em dois
dispositivos do texto constitucional: o art. 154, I, e o art. 195, § 4º. A tem ática afia-se ao poder de instituir o tributo diverso daqueles já existentes. Daí se falar em com petência residual, na acepção “daquilo que resta, de algo genuinam ente restante ou residuário”.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo
Cespe/UnB, para o cargo de Auditor Fiscal da Receita Estadual do
Espírito Santo, em 2009: “A CF criou os tributos possíveis de serem
instituídos pelos entes da Federação, sendo proibida a criação de
outros”.
Para Luciano Am aro16, “diz-se residual a com petência (atribuída à União) atinente aos outros im postos que podem ser instituídos sobre situações não previstas”.
O art. 154, I, CF trata da com petência residual para os impostos; o art.
195, § 4º, CF dispõe acerca da com petência rem anescente para as contribuições para a seguridade social.
Há posicionam ento doutrinário, segundo o qual haveria um a
“com petência residual” para as taxas e contribuições de melhoria. Recom endam os cautela no tem a, pois ele tende a gerar confusão. É que existem competências administrativas, em determ inadas áreas, que estão repartidas, conform e a vontade do legislador constituinte, expressam ente, entre a União e os Municípios (ver arts. 21, 23, 25, 30 e 32, todos da CF). Nesse passo, o art. 25, § 1º, CF determ ina que com petem aos Estados-membros todas as atribuições que não foram deferidas a outro ente. Daí se falar em “com petência residual” para Estados e Distrito Federal, no tocante às taxas e contribuições de m elhoria, quanto aos serviços, ao poder de polícia e às obras públicas não inseridos nas atribuições da União e dos Municípios. O tem a, todavia, não desfruta de endosso generalizado. Vam os analisá-los, um a um , em abono da m elhor didática:
Art. 154. A União poderá instituir: I – mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição; (...)
Note o item (adaptado) considerado INCORRETO, em prova realizada
pela FGV Projetos, para o cargo de Fiscal de Rendas do Estado do Rio
de Janeiro, em 2009: “Com relação à competência tributária outorgada
pela Constituição Federal à União, é possível afirmar que pode
estabelecer, por meio de lei complementar, outros tributos além dos
expressamente mencionados na Constituição Federal, desde que não
sejam cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo
próprios dos discriminados constitucionalmente”.
Trata-se do dispositivo que hospeda a com petência residual para os
im postos.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela Vunesp,
TJ/SP, para o cargo de Titular de Serviços de Notas e de Registros, em
2014: “Em relação à competência residual tributária da União Federal,
outorgada pela Constituição, é correto afirmar que é direito de a União
instituir impostos não previstos no artigo 154, I, da Carta Magna, desde
que eles sejam não cumulativos e não tenham base de cálculo própria
dos demais impostos descritos na Constituição”.
No cam po dos impostos, a com petência residual indica que o im posto
novo deverá ser instituído, por lei complementar, pela União, obedecendo-se a duas lim itações: (I) respeito ao princípio da não cum ulatividade; e (II) proibição de coincidência entre o seu fato gerador ou a sua base de cálculo com o fato gerador ou a base de cálculo de outros im postos.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela FCC,
Sefaz/PE, para o cargo de Auditor do Tesouro Estadual, em 2014: “a
União poderá instituir, mediante lei ordinária, impostos não
compreendidos em sua competência tributária, desde que sejam não
cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos
discriminados na Constituição Federal”.
Assim , o im posto novo não poderá incidir em cascata, gerando um a
sobreposição de incidências, à sem elhança do ICMS e do IPI (ver art. 155, § 2º, I, CF e art. 153, § 3º, II, CF, respectivam ente). Além disso, deverá haver um a inovação estrutural, no cotej o com os dem ais im postos, o que torna a sua instituição bastante dificultosa.
Quanto às contribuições para a seguridade social, o raciocínio é
parcialm ente idêntico, haj a vista a im posição constante do art. 195, § 4º, CF, que atrela a m atéria ao com ando inserto no art. 154, I, CF. Note o preceptivo:
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: (...) § 4º. A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I.
Sendo assim , dir-se-ia que as contribuições para a seguridade social
residuais devem respeitar os seguintes parâm etros:
a) instituição, por lei complementar, pela União;
b) respeito ao princípio da não cumulatividade;
c) proibição de coincidência entre o seu fato gerador ou a sua base de
cálculo com o fato gerador ou a base de cálculo de outras contribuições (e não de im postos!). Esta “adaptação” adveio de exegese insculpida no STF, para o qual “não se aplica às contribuições sociais novas a segunda parte do inciso I do art. 154 da Carta Magna, ou sej a, que elas não devam ter fato gerador ou bases de cálculo próprios dos im postos discrim inados na Constituição”. Trata-se, pois, de um a inovação estrutural, quanto às dem ais contribuições, e não quanto aos im postos propriam ente ditos. Em outras palavras, nada obsta a que um a contribuição para a seguridade social nasça com fato gerador ou base de cálculo de um im posto listado na Constituição.
Nessa direção, segue o entendim ento do STF:
EMENTA: CONTRIBUIÇÃO SOCIAL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS SEM VÍNCULO EMPREGATÍCIO. LEI COMPLEMENTAR N. 84/96. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sedimentou-se, a partir do julgamento do Recurso Extraordinário n. 228.321, relatado pelo Ministro Carlos Velloso perante o Plenário, no sentido da constitucionalidade do inciso I do artigo 1º da Lei Complementar n. 84/96, afastando-se a possibilidade de se ter a adequação da parte do artigo 154, inciso I, da Carta da República, vedadora da cumulatividade e da tomada, como fato gerador, de base utilizada relativamente a impostos nela contemplados. (RE 242.615/BA, 2ª T., rel. Min. Marco Aurélio, j. em 17-08-1999. Ver nesse sentido: RE 258.470/RS, 1ª T., rel. Min. Moreira Alves, j. em 21-03-2000; RE 228.321/RS, Pleno, rel. Min. Carlos Velloso, j. em 1º-10-1998; RE 231.096/MG, 1ª T., rel. Min. Moreira Alves, j. em 02-03-1999)
Posto isso, m em orize que a com petência residual ou rem anescente pode
estar associada a impostos ou a contribuições para a seguridade social, sem pre no boj o de lei complementar, o que veda, de pronto, seu exercício por medida provisória (art. 62, § 1º, III, CF).
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo
Cespe/UnB, para o cargo de Advogado da União (AGU), em 2009:
“Suponha que determinado tributo criado pela União, com base em sua
competência tributária residual, tenha o produto de sua arrecadação
destinado à formação de reservas cambiais. Nesse caso, o referido
tributo somente poderá ser uma contribuição”.
Por fim , deve ser enfatizado que o STF tem entendido que a previsão,
por m eio de emenda constitucional, de com petência para a instituição de um tributo não se enquadra no exercício da com petência residual da União. A esse respeito, vale a pena relem brar o IPMF e a CPMF, cuj as previsões se deram no boj o das EC n. 3/93 e EC n. 12/96, respectivam ente.