2 Considerações Iniciais

Dois anos após, em 1969, sobreveio a Em enda Constitucional n. 1, que

m anteve a natureza tributária do gravam e no art. 18, II.

Em 1983, com a Em enda Constitucional n. 23, reproduziu-se o

m encionado art. 18, II, m as agora sem m enção ao “lim ite individual” e ao term o “valorização” – este, aliás, sendo substituído por “im óveis beneficiados”.

Finalm ente, a Constituição Federal de 1988 tratou do tem a, no art. 145,

III, conquanto o tenha feito de m odo dem asiado lacônico, não se fazendo m enção a quaisquer lim ites, nem m esm o ao custo ou à valorização.

 

2 CONSIDERAÇÕES INICIAIS

A contribuição de m elhoria está prevista no nosso ordenam ento j urídico

na Constituição Federal (art. 145, III) e no Código Tributário Nacional (arts. 81 e 82), m anifestando-se no poder im positivo de exigir o tributo dos proprietários de bens im óveis valorizados com a realização de um a obra pública.

 

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: (...) III – contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

 

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FCC,

Sefaz/PI, para o cargo de Auditor Fiscal da Fazenda Estadual, em 2015:

“Com base nas normas da Constituição Federal e do Código Tributário

Nacional, a contribuição de melhoria pode ser cobrada da União, em

relação a terreno baldio de sua propriedade, por Município que tenha

realizado obra pública da qual tenha resultado valorização do referido

imóvel”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo Cespe,

Câmara dos Deputados, para o cargo de Analista Legislativo, em 2014:

“O fato gerador da contribuição de melhoria não é a realização da obra

em si, mas sua consequência. Com isso, para efeito de cobrança do

tributo, deve-se considerar melhoria como sinônimo de valorização do

imóvel beneficiado”.

 

Note o item (adaptado) considerado CORRETO, em prova realizada

pela CFC, para o cargo de Técnico em Contabilidade, em 2014: “O

tributo cobrado pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos

Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, instituído para

fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização

imobiliária e a Contribuição de Melhoria”.

 

Com o espécie tributária autônom a, distingue-se das dem ais, quais sej am ,

dos im postos, das taxas, do em préstim o com pulsório e das contribuições.

 

Note o item (adaptado) considerado INCORRETO, em prova realizada

pela Vunesp, TJ/SP, para o cargo de Contador Judiciário, em 2015: “A

contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito

Federal ou pelos Municípios no âmbito de suas respectivas atribuições,

tem(têm) como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou

a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e

divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição”.

 

Nesse aspecto, Rubens Gom es de Sousa9 considera a contribuição de m elhoria um “tributo especial”, pois não se confunde nem com o im posto, nem

com a taxa. Com esta, precisam ente, não se m istura, porquanto pressupõe10 um a obra pública, e não um serviço público, dependendo de um fator interm ediário, que é a valorização do bem im óvel. Com o im posto, por sua vez, não se

confunde, um a vez que dele se distingue porque11 depende de atividade estatal específica.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela Funiversa,

PC/DF, para o cargo de Delegado de Polícia, em 2015: “A contribuição de

melhoria pode ser instituída em razão de obra pública e da consequente

valorização imobiliária, tendo por limite total a despesa com a

realização da obra e, por limite individual, o acréscimo de valor ao

imóvel do contribuinte beneficiado”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FMP,

DPE/PA, para o cargo de Defensor Público Substituto, em 2015: “A

contribuição de melhoria é tributo contraprestacional, visto que

pressuposto para a sua cobrança é a existência de obra pública da qual

decorra a valorização de imóveis”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FCC,

PGE/RN, para o cargo de Procurador do Estado de Terceira Classe, em

2014: “É possível a instituição de contribuição de melhoria relativa à

valorização imobiliária decorrente de obra pública realizada pela União,

Estados, Distrito Federal e Municípios”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo Cespe,

TC/DF, para o cargo de Analista de Administração Pública, em 2014: “O

DF é competente para instituir a contribuição de melhoria, tributo que

tem por finalidade fazer face ao custo de obras públicas das quais

decorram valorização imobiliária”.

 

Não é dem asiado relem brar que, nos casos de im putação de pagam ento

em que exista sim ultaneam ente dois ou m ais débitos vencidos do m esm o suj eito passivo para com a m esm a pessoa j urídica de direito público, consoante o art. 163 do CTN, terem os a seguinte ordem de imputação de pagamento:

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo Cespe,

DPU, para o cargo de Defensor Público Federal de Segunda Categoria,

em 2015: “Caso determinado contribuinte tenha dois ou mais débitos

tributários vencidos com a União, estes deverão ser cobrados na

seguinte ordem de precedência: impostos, taxas e contribuição de

melhoria”.

 

Art. 163. Existindo simultaneamente dois ou mais débitos vencidos do mesmo sujeito passivo para com a mesma pessoa jurídica de direito público, relativos ao mesmo ou a diferentes tributos ou provenientes de penalidade pecuniária ou juros de mora, a autoridade administrativa competente para receber o pagamento determinará a respectiva imputação, obedecidas as seguintes regras, na ordem em que enumeradas:

(...)

II – primeiramente, às contribuições de melhoria, depois às taxas e por fim aos impostos; (...)

 

No âm bito da aplicação dos princípios aos tributos em geral, im pende

repisarm os alguns pontos, a fim de bem entender a contribuição de m elhoria: para os impostos, destaca-se a “capacidade contributiva do contribuinte”; para as taxas, o princípio j ustificador é o da “retribuição ou rem uneração dos serviços públicos”; por fim , para as contribuições de m elhoria, prevalece a ideia de “proporcionalidade ao benefício especial recebido, em decorrência da obra pública”.

Entretanto, é relevante frisar que a doutrina, de certo m odo, diverge

quanto à associação da contribuição de m elhoria à base axiológica que lhe dá lastro.

Kiy oshi Harada12 faz m enção ao princípio da equidade, porquanto, para

o tributarista, não é j usto toda a com unidade arcar com o custo de um a obra que trará benefício direto para certas pessoas.

Geraldo Ataliba13, por sua vez, associa o tributo ao princípio da

atribuição da mais-valia imobiliária gerada pela obra pública, pois, se o proprietário não concorre com a obra – que gera a valorização –, não é j usto que se aproprie deste específico benefício, im pedindo que haj a lucro sem esforço.

A devolução do enriquecim ento auferido de m aneira dolosa pelo

proprietário do im óvel, decorrente de valorização oriunda de obra pública no local em que se situa o prédio, atende o princípio da j ustiça e encerra vera m oralidade, ao se restituir parcialm ente a benesse do dinheiro público. Nessa

direção, segue, adem ais, Antonio Roberto Sam paio Dória14, para quem “essa espécie tributária (contribuição de m elhoria) evita o locupletam ento inj ustificado de proprietários favorecidos por obras públicas”.

Segundo Hugo de Brito Machado15, a contribuição de m elhoria, com o

instrum ento de realização do ideal de j ustiça, tem um a finalidade específica, de ordem “redistributiva”: evitar um a inj usta repartição dos benefícios decorrentes de obras públicas.

Para Ricardo Lobo Torres16, a contribuição de m elhoria é tributo

afinado com a ideia de j ustiça fiscal, subordinando-se ao princípio do custo/benefício, em bora não lhe sej a estranho o princípio da capacidade contributiva. Para o em inente tributarista, “cuida-se de custo (para a Adm inistração) e de benefício (para o contribuinte), integrados na m esm a equação, em contato perm anente e interação dialética. O princípio do custo/benefício aparece em sim etria com a problem ática m ais-valia/despesa pública, ligada ao fundam ento do tributo”. Quanto à capacidade contributiva, afirm a que esta influi negativam ente no tributo em exam e, um a vez que serve com o obstáculo à realização de obras públicas em favor de população carente, que não terá condições de arcar com o custo.

A esse propósito, não se pode perder de vista que, havendo disposição

legal, é possível que neste caso ocorra um a isenção, conform e se lê no art. 177, I, CTN:

 

Art. 177. Salvo disposição de lei em contrário, a isenção não é extensiva:

I – às taxas e às contribuições de melhoria;

 

Em sum a, evitando o enriquecim ento ilícito do particular, a contribuição

de m elhoria respalda-se no fundam ento m oral de que se deve indenizar o Estado por essa vantagem econôm ica especial, ainda que não a tenha querido.

Assim sendo, toda vez que o poder público realizar um a obra pública que

trouxer benefícios, traduzíveis em “valorização”, para os proprietários de bens im óveis, poderá ser instituída a contribuição de m elhoria, desde que vinculada à exigência por lei, “fazendo retornar ao Tesouro Público o valor despendido com a realização de obras públicas, na m edida em que destas decorra valorização de

im óveis”17.

A contribuição de m elhoria é tributo afeto à competência comum da

União, dos Estados-m em bros, dos Municípios e do Distrito Federal, podendo, assim , tratar-se de tributo federal, estadual ou municipal.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo

Cespe/UnB, para o cargo de Assessor Jurídico da Prefeitura Municipal de

Natal/RN, em 2008: “Reputa-se exclusiva a competência dos municípios

para instituir contribuições de melhoria em razão de obras públicas das

quais sobrevenha valorização imobiliária”.

Observação: item semelhante foi considerado CORRETO, em prova

realizada pelo IESES, TJ/PB, para o cargo de Titular de Serviços de

Notas e de Registros, em 2014: “De acordo com a Constituição Federal

de 1988, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão

instituir os seguintes tributos: impostos, taxas e contribuição de

melhoria”.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela

Vunesp, para o cargo de Juiz de Direito de São Paulo (TJ/SP – 181º

Concurso), em 2008: “A contribuição de melhoria pode ser instituída

somente por Estados, Municípios e Distrito Federal”.

 

Observação: item semelhante, afastando a competência dos

municípios, foi considerado INCORRETO, em prova realizada pelo

Instituto Pró-Município/CE, para o cargo de Fiscal Municipal de Tributos

da Prefeitura de Pacatuba/CE, em 2009.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo

Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPU/MPDFT – 28º

Concurso), para o cargo de Promotor de Justiça Adjunto, em 2009: “A

Contribuição de Melhoria é uma espécie de tributo, e o Distrito Federal

não pode instituí-la para fazer face ao custo de obras públicas de que

decorra valorização imobiliária”.

 

Tal com petência pode ser ratificada no art. 3º do DL n. 195/67:

 

Art. 3º A Contribuição de Melhoria a ser exigida pela União, Estado, Distrito Federal e Municípios para fazer face ao custo das obras públicas, será cobrada pela Unidade Administrativa que as realizar, (...).