1.1.1 O princípio da não afetação e os impostos

(...)

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (...) (Grifos nossos)

 

Note o item (adaptado) considerado INCORRETO, em prova realizada

pela Fundatec, Sefaz/RS, para o cargo de Auditor da Receita Estadual,

em 2014: “os impostos poderão ter a sua receita vinculada a órgão,

fundo ou despesa”.

 

1.1.1 O princípio da não afetação e os impostos

O postulado da não afetação (ou não vinculação) dos im postos, previsto

no inciso IV do art. 167 da CF, dispõe que é proibida a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FGV

Projetos, para o cargo de Fiscal de Rendas do Estado do Rio de Janeiro,

em 2009: “Os impostos são tributos não vinculados a quaisquer

atividades estatais relacionadas ao contribuinte, sendo vedada a

vinculação de suas receitas a órgãos, fundos ou despesas, salvo

exceções constitucionalmente previstas”.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela Fund.

José P. Ferreira, para o cargo de Defensor Público de Rondônia, em

2007: “As receitas dos impostos são vinculadas a órgãos, fundos ou

despesas”.

 

Note o com ando, na redação dada pela EC n. 42/2003:

 

Art. 167. São vedados: (...) IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (...)

 

Por força de tal vedação, que m ais se m ostra com o regra do que com o

“princípio” – haj a vista não se pôr com o “um fim a ser buscado, m as um a

vedação a ser observada pelo legislador”28 –, não se pode majorar um imposto e vincular tal aumento a uma dada finalidade, sob pena de irrem issível inconstitucionalidade. Portanto, a regra, dirigida ao legislador, visa “vincular a

receita pública a certas despesas”29.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela Fundep,

TCE/MG, para o cargo de Auditor/Conselheiro Substituto do Tribunal de

Contas, em 2015: “A previsão constitucional geral é de que é vedada a

vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,

ressalvadas as exceções admitidas pela Constituição”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela UFPR,

para o cargo de Advogado da Câmara Municipal de São José dos

Pinhais/PR, em 2009: “O prefeito municipal de uma cidade brasileira, ao

elaborar o projeto de Lei Orçamentária Anual, decide vincular a

captação de receitas do Imposto Predial e Territorial Urbano a uma

determinada despesa de capital – construção de praça pública –, com o

objetivo de evitar que os recursos sejam gastos em outras despesas. A

decisão do prefeito municipal é inconstitucional, pois viola o princípio da

não vinculação de receitas a despesas”.

 

No plano da m otivação, o m andam ento em análise visa assegurar que o

conj unto das receitas com ponha um a “m assa distinta e única”30 hábil a cobrir o conj unto das despesas. Quer-se, assim , evitar que a receita de im postos, por antecipação, fique com prom etida, “inviabilizando de apresentar proposta

orçam entária apta à realização do program a de governo aprovado nas urnas”31.

Diversam ente da previsão constante da Constituição Federal de 1967 (§

2º, art. 62), que determ inava a não afetação a todos os tributos32, o texto constitucional hodierno atrelou o postulado, de índole orçam entária, a impostos, e não a “tributos”. Daí se afirm ar que a afetação com põe o desenho legislativo das dem ais figuras tributárias, a saber, da taxa, da contribuição de m elhoria, do em préstim o com pulsório e das contribuições (das CIDEs, das contribuições

corporativas e das sociais)33.

Com o se depreende do dispositivo em epígrafe, o princípio da não

afetação dos impostos não é absoluto, com portando exceções, constitucionalm ente expressas, que o m itigam , assim resum idas: (1ª) a repartição de receitas tributárias; (2ª) a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para m anutenção e desenvolvim ento do ensino e para realização de atividades da administração tributária; e (3ª) a prestação de garantias (i) para operações de crédito por antecipação de receita, (ii) para a União (garantia e contragarantia) e (iii) para pagam ento de débitos para com esta.

Observe o quadro m nem ônico, que auxilia na m em orização de tais

exceções:

 

Exceções ao princípio da

 

não afetação dos

 

impostos

 

1ª Repartição constitucional

 

dos impostos;

 

2ª Destinação de recursos

 

para a saúde;

 

Destinação de recursos para

 

o desenvolvimento do

 

ensino;

 

Destinação de recursos para

 

a atividade de

 

administração tributária;

 

3ª Prestação de garantias

para:

 

(i) operações de crédito por

 

antecipação de receita;

 

(ii) a União (garantia e

 

contragarantia); e

 

(iii) pagamento de débitos

 

para com esta.

 

Sob um a perspectiva m ais detalhada de exposição das exceções ao

princípio, terem os:

1. A repartição do produto da arrecadação de impostos;

 

Note o item (adaptado) considerado CORRETO, em prova realizada

pelo IESES (São José/SC), para o cargo de Fiscal de Tributos Municipais

de Itapema/SC, em 2007: “De acordo com a Constituição da República,

a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa é

vedada. Há, porém, exceções. Pode-se considerar uma exceção a essa

regra: a repartição do produto da arrecadação de impostos da União (IR

e ITR, por exemplo) e dos Estados (IPVA e ICMS, por exemplo) aos

Municípios, nos termos previstos na própria Constituição da República”.

 

2. A destinação de recursos para (I) as ações e serviços públicos de

saúde, para (II) m anutenção e desenvolvim ento do ensino (e não

para assuntos como “segurança pública” ou “fundo de amparo ao trabalhador”!) e para (III) realização de atividades da administração tributária (fruto da EC n. 42/2003), com o determ inado, respectivam ente, pelos seguintes dispositivos:

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo

Cespe/UnB, para o cargo de Juiz de Direito Substituto de Sergipe, em

2008: “Por regra, aos Estados é vedado criar vinculações da receita de

impostos; todavia, há casos em que a CF o admite, tais como nas

despesas com segurança pública e com o fundo de amparo ao

trabalhador”.

 

(I) Art. 198. (...)

§ 2º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos (...)

 

(II) Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

 

(III) Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) XXII – as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio. (Incluído pela EC n. 42/2003)

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo

Cespe/UnB, para o cargo de Fiscal de Tributos Municipais de Rio

Branco/AC, em 2007: “É constitucional a vinculação de parte da receita

de impostos à atividade de administração tributária quando atuarem de

forma integrada a União, o Distrito Federal, os estados e os municípios”.

 

3. A prestação de garantias às operações de crédito por antecipação

de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem com o o disposto no § 4º deste artigo:

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo

Cespe/UnB, para o cargo de Juiz de Direito Substituto de Sergipe, em

2008: “Por regra, aos Estados é vedado criar vinculações da receita de

impostos; todavia, há casos em que a CF o admite, tais como nas

prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de

receita”.

 

Observação: item semelhante foi considerado CORRETO, em prova

realizada pelo IESES (São José/SC), para o cargo de Fiscal de Tributos

Municipais de Itapema/SC, em 2007.

 

Art. 165.(...)

§ 8º. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

 

Art. 167.(...)

§ 4º. É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação

de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.

 

Em tem po, urge relatar um caso retum bante na j urisprudência do STF,

afeto à Lei n. 6.556/89 do Estado de São Paulo. Na ocasião, buscou-se a vinculação de receita do ICMS (m aj orado de 17% para 18%) ao aum ento de capital da Caixa Econôm ica do Estado de São Paulo, para financiam ento de program a habitacional. O referido aum ento foi declarado inconstitucional pelo STF. Observe a em enta:

 

EMENTA: IMPOSTO – VINCULAÇÃO A ÓRGÃO, FUNDO OU DESPESA. A teor do disposto no inciso IV do artigo 167 da Constituição Federal, é vedado vincular receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. A regra apanha situação concreta em que lei local implicou majoração do ICMS, destinando-se o percentual acrescido a um certo propósito – aumento de capital de caixa econômica, para financiamento de programa habitacional. Inconstitucionalidade dos artigos 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º e 9º da Lei n. 6.556, de 30 de novembro de 1989, do Estado de São Paulo. (RE 213.739, rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, j. em 06-05-1998) Observação: ver, ainda, o RE 172.153, rel. Min. Maurício Corrêa, 2ª T., j. em 12-12-1997.

 

Por outro lado, é im portante registrar que a EC n. 42/2003, incluindo o

parágrafo único no art. 204 da CF, facultou aos Estados e ao Distrito Federal vincular até cinco décim os por cento (0,5%) de sua receita tributária líquida a program a de apoio à inclusão e prom oção social, vedada a aplicação desses recursos no pagam ento de (I) despesas com pessoal e encargos sociais; (II) serviço da dívida; e (III) qualquer outra despesa corrente não vinculada diretam ente aos investim entos ou ações apoiados.

Aliás, utilizando essas m esm as ressalvas, o legislador constituinte

derivado (EC n. 42/2003) incluiu o § 6º ao art. 216 da CF, prevendo que “é facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de fom ento à cultura até cinco décim os por cento (0,5%) de sua receita tributária líquida, para o financiam ento de program as e proj etos culturais”.