Manual de Direito Tributário
c) Análise conjunta dos limites
Santa Catarina (SOCIESC), para o cargo de Advogado da Cia. Águas de
Joinville/SC, em 2008; e (II) FGV Projetos, para o cargo de Fiscal de
Rendas do Estado do Rio de Janeiro, em 2009.
Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. (Grifo nosso)
c) Análise conjunta dos limites
Muito se tem discutido sobre a existência, ou não, do limite total para a
contribuição de m elhoria, traduzível pelo próprio custo total da obra. Sabe-se que tal parâm etro se m anteve presente nos principais m om entos da evolução histórica, constitucional ou não, da contribuição de m elhoria.
A doutrina se divide em intrincado problem a interpretativo.
De um lado, Ives Gandra da Silva Martins48, Hugo de Brito Machado49,
Bernardo Ribeiro de Moraes50 e outros entendem que o lim ite perm anece válido, devendo ser respeitado, sob pena de a taxa, travestindo-se de im posto, perm itir um enriquecim ento ilícito do Estado.
De outra banda, despontam os doutrinadores que advogam a tese
segundo a qual, a partir da Carta Magna de 1988, não haveria m ais o lim ite global ou total, persistindo tão som ente o lim ite individual. Dentre eles, destacam -se:
Roque Antonio Carrazza51, Geraldo Ataliba52, Valdir de Oliveira Rocha53 e Kiy oshi Harada além de outros. A razão está na evidência de que o fato gerador prende-se à valorização im obiliária decorrente de obra pública, não havendo m otivo para que se lim ite o tributo por m eio de parâm etro exógeno, divorciado da m ais-valia im obiliária. Diz-se, então, que, se há o intento de evitar o enriquecim ento do Estado, im pondo-se o teto, deve haver tam bém o m esm o propósito de coibir o locupletam ento do particular, rechaçando-se o m esm o teto que antes se quis im por. Daí se falar que, neste caso, sobreviveria apenas o lim ite individual.
Para Kiy oshi Harada, “nada im pede, pois, de o legislador ordinário
estabelecer com o lim ite individual da contribuição de m elhoria o acréscim o que da obra pública resultar para cada im óvel beneficiado, sem se im portar se o
som atório desses acréscim os irá ou não ultrapassar o custo total da obra”54.
Com a devida vênia, entendem os que o lim ite global há de ser
reconhecido com o válido e onipresente, um a vez que continua previsto no Decreto-Lei n. 195/67 (art. 3º, parte final), prevalecendo, assim , até que nova legislação sej a editada.
O Código Tributário Nacional (art. 81, parte final) reportou-se aos lim ites
total e individual, enquanto o dispositivo da vigente Constituição (art. 145, III), silenciando a respeito, nada estabeleceu em contrário, com relação à existência de um lim ite, apenas, em detrim ento de am bos, operando-se, a nosso ver, a recepção do dispositivo. Não se pode considerar o Decreto-Lei e o CTN incom patíveis com a nova ordem instalada, até porque não se deu incom patibilidade, segundo se prevê no art. 34, § 5º, do ADCT, inexistindo qualquer conflito que im ponha óbice à teoria da recepção.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela
FUMARC-PUC/MG, para o cargo de Gestor Governamental da Seplag/MG
(e outras instituições), em 2008: “Quanto às contribuições de melhoria,
diz-se que a Constituição da República pôs fim ao seu limite total
(despesa realizada), conforme entendimento jurisprudencial e doutrinário
pacificado”.
Cobrar m ais do que o custo da obra, a título de contribuição de m elhoria, tendo-se com o lim ite apenas a m ais-valia im obiliária, é cobrar im posto sobre aquela valorização, sem previsão constitucional. Só a União poderia fazê-lo, atendidos os requisitos constitucionais para o exercício de sua com petência residual (art. 154, I, CF).
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela FCC,
para o cargo de Procurador do Estado de São Paulo – Nível I (PGE/SP),
em agosto de 2009: “A competência legislativa dos Estados, em
matéria tributária, é residual, podendo instituir outros impostos, além
dos já previstos na Constituição Federal, desde que sejam não
cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos
nela discriminados”.
Vej a a j urisprudência:
EMENTA: CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. BASE DE CÁLCULO. VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA. A base de cálculo da contribuição de melhoria é a valorização imobiliária. Tem como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. (REsp 200.283/SP, 1ª T., rel. Min. Garcia Vieira, j. em 04-05-1999) (Grifo nosso)
EMENTA: TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA. CTN ARTS. 81 E 82. 1. A contribuição de melhoria tem como limite geral o custo da obra, e como limite individual a valorização do imóvel beneficiado. (...) (REsp 362.788/RS, 2ª T., rel. Min. Eliana Calmon, j. em 28-05-2002) (Grifo nosso)
Na com binação de situações possíveis entre o lim ite individual e o lim ite
total, entendem os que três hipóteses podem ocorrer:
a) a soma das contribuições individuais sendo inferior ao custo da obra;
Note o item (adaptado) considerado INCORRETO, em prova realizada
pelo Cespe/UnB, para o cargo de Procurador Municipal – Natal/RN, em
2008: “Considerando que, em virtude da construção de uma ponte, o
Município Alfa estabeleça contribuição de melhoria para fazer face ao
custo da referida obra pública, se, após a análise do fator individual de
valorização, constatar-se que o somatório do acréscimo de valor que da
obra resultar para cada imóvel beneficiado não alcança o montante
integral do custo da obra, então o rateio do valor dos custos que
exceder o limite individual será feito de forma proporcional entre todos
os beneficiados”.
b) a som a das contribuições individuais sendo igual ao custo da obra;
c) a som a das contribuições individuais sendo superior ao custo da obra.
Em (a) e (b), não haverá nenhum problem a, pois o art. 81 do CTN veda,
sim , outro tipo de situação, qual sej a, a de que o suj eito ativo arrecade quantia superior ao custo da obra.
Em (c), haverá violação do art. 81 do CTN, devendo prevalecer o lim ite
individual, sob pena de haver a extrapolação do custo da obra.
Posto isso, a m elhor análise a ser feita acerca dos “tetos de cobrança”,
que lim itam a exigência da contribuição de m elhoria, é aquela que se pauta na defesa da m anutenção dos dois limites (lim ite individual e lim ite total). Estes devem ser aplicados em conj unto, de m odo que se perm ita um trabalho de interpretação da norm a ao caso concreto, com lucidez e parcim ônia.
De m odo sucinto, observe, em ordem cronológica, o que prescrevem as
norm as, acerca dos lim ites individual e global:
ANÁLISE CRONOLÓGICA
LIMITES DE COBRANÇA DA CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA
Instrumento
Ordem Ano
normativo
1º 1946 CF/46
2º 1966 CTN
3º 1967 DL n. 195/67
4º 1967 CF/67
5º 1969 EC n. 1/69
(...) (...) (...)
6º 1983 EC n. 23/83
7º 1988 CF/88
À luz do quadro em epígrafe, é possível observar que:
a) os lim ites de cobrança, individual e total, que foram explicitam ente
revelados na Carta Magna de 1946 e no CTN, em 1966, não foram norm ativam ente contem plados no DL n. 195/67 e na Constituição Federal de 1967, apenas ressurgindo com a EC n. 1/69 (art. 18, II);
b) apesar da om issão ao lim ite individual da exação (lim ite da m ais-
valia im obiliária) no texto constitucional de 1967, a doutrina pátria, de m odo geral, sem pre se posicionou no sentido de que este continuava im plícito, um a vez que, do contrário, estaria se
praticando verdadeiro confisco55;
c) a EC n. 23/83 (Em enda “Passos Porto”) tratou de extirpar novam ente
o lim ite individual, consagrando tão som ente o lim ite global (lim ite