Manual de Direito Tributário
2. Princípio da Legalidade Tributária
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PRINCÍPIO DA LEGALIDADE TRIBUTÁRIA
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
O princípio da legalidade é m ultissecular, com previsão inaugural na
Carta Magna inglesa, de 1215, do Rei João Sem Terra. À época, a nobreza e a plebe, reunindo esforços e se insurgindo contra o poder unipessoal de tributar, im puseram ao príncipe João um estatuto, visando inibir a atividade tributária esm agadora do governo. Em outras palavras, obj etivavam im por a necessidade de aprovação prévia dos súditos para a cobrança dos tributos, do que irradiou a representação “no taxation without representation”.
O intento m arcou a história do constitucionalism o inglês: tal estatuto foi a
prim eira constituição inglesa, cham ada Magna Charta Libertatum, exsurgindo a partir do desej o popular de rechaçar a tributação tradutora de desapropriação e de chancelar a ideia de que a invasão patrim onial pressupõe o consentimento popular. Nascia, assim , o ideal de que, na esteira da legalidade, corre tão som ente o tributo consentido.
Adem ais, em outros m om entos históricos, foi possível observar que o
condicionam ento do poder tributário serviu para lim itar os poderes do Estado, v.g., a Independência dos EUA e a própria Revolução Francesa, que, em grande parte, foram consequência da atividade tributária extorsiva.
A esse propósito, Dino Jarach1 asseverou que “foi por razões tributárias
que nasceu o Estado moderno de Direito”.
No plano conceitual, o princípio da legalidade tributária se põe com o um
relevante balizam ento ao Estado-adm inistração no m ister tributacional. O Estado de Direito tem -no com o inafastável garantia individual a serviço dos cidadãos, im plicando um a inexorável convergência – e, tam bém , equivalência – de am bos: se há Estado de Direito, há, reflexam ente, a legalidade no fenôm eno da tributação. Em outro giro, se prevalece o arbítrio estatal, tam pouco existirá o
Estado de Direito. A esse propósito, Ruy Barbosa Nogueira2 aduz: “O princípio da legalidade tributária é o fundamento de toda a tributação, sem o qual não há como se falar em Direito Tributário”.
Tem -se dito, nesse diapasão, que o princípio da legalidade é “o vetor dos
vetores”3. Outrossim , tal postulado, intitulado princípio da legalitariedade, por Pontes de Miranda, m ostra-se com o um princípio fundante dos dem ais, irradiando um a carga valorativa de calibragem , no m odulado convívio Fisco versus contribuinte.
Hugo de Brito Machado4 assegura, com propriedade, que, “no Brasil,
com o, em geral, nos países que consagram a divisão dos Poderes do Estado, o princípio da legalidade constitui o mais importante limite aos governantes na atividade de tributação”.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela
Procuradoria-Geral de Justiça de Minas Gerais, para o cargo de Promotor
de Justiça do Estado de Minas Gerais (XLVIII Concurso), em 2008: “O
Princípio da Legalidade Tributária não significa um direito do Fisco, visto
que traduz uma limitação em sua ação, conforme dispõe o art. 150 da
Constituição Federal”.
No plano axiológico, o princípio da legalidade tributária, abrindo-se para
a interpretação, apresenta-se carregado de carga valorativa, sendo inform ado pelos ideais de segurança jurídica e justiça – vetores que não podem ser solapados na seara da tributação.
Em nossa órbita dom éstica, o princípio da legalidade tributária é previsão
centenária, percorrendo todos os textos constitucionais, com exceção da Constituição Federal de 1937, om issa a respeito, podendo-se observá-lo, de m odo genérico, no art. 5º, II, da atual Carta Magna, sob a disposição “Ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
No plano específico do Direito Tributário, desponta o art. 150, I, CF/88.
Observe-o:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contri-buinte, é vedado à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal:
I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo IPAD
(Recife/PE), para o cargo de Fiscal de Tributos da Prefeitura de
Barreiros/PE, em 2008: “É vedado aos entes federativos exigir ou
aumentar tributo sem lei que o estabeleça, em respeito ao princípio da
legalidade tributária”.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela
Fundatec, PGE/RS, para o cargo de Procurador do Estado, em 2015: “O
princípio da legalidade tributária aplica-se a todos os tributos, mas se
admite a alteração da alíquota de certos impostos federais, de caráter
extrafiscal, desde que sejam atendidas as condições e os limites
estabelecidos em lei”.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela
Funiversa, UEG, para o cargo de Analista de Gestão Administrativa, em
2015: “O fato de o ente ter o poder e o dever de cobrar os tributos
caracteriza a legalidade”.
Assim , prevalece o desígnio do legislador constituinte de que nenhum tributo será instituído ou aum entado, a não ser por interm édio da lei.
É fato que o preceptivo em epígrafe é a franca especificação do
indigitado art. 5º, II, da CF/88, perm itindo-se a adoção do im portante aforism o nullum tributum sine lege. Em outras palavras, o tributo depende de lei para ser instituído e para ser majorado. Se o tributo é veículo de invasão patrim onial, é prudente que isso ocorra segundo a vontade popular, cuj a lapidação se dá no Poder Legislativo e em suas Casas Legislativas. Tal atrelam ento, no trinôm io “tributo-lei-povo” assegura ao particular um “escudo” protetor contra inj unções estatais feitas por instrum ento diverso de lei.
Note o item considerado INCORRETO, no concurso realizado pelo
TRF/4ª Região, para o cargo de Juiz Federal Substituto: “O princípio
constitucional segundo o qual ‘ninguém será obrigado a fazer ou deixar
de fazer alguma coisa senão em virtude da lei’ nenhuma relevância
guarda em âmbito tributário, uma vez que tributos podem ser criados
por decretos emanados do Poder Executivo, sem sequer necessidade de
posterior homologação do Poder Legislativo”.
A Constituição Federal de 1988 foi explícita ao m encionar os elem entos
“instituição” e “aum ento”, levando o intérprete, à prim eira vista, a associar a lei apenas aos processos de criação e majoração do tributo. Essa não parece ser a m elhor exegese: a lei tributária deve servir de parâm etro para criar e, em outro giro, para extinguir o tributo; para aum entar e, em outra banda, reduzir a exação. Com efeito, conform e se estudará no transcorrer da obra, as desonerações tributárias, quer no plano da extinção (e.g., isenções, rem issões etc.), quer no plano das reduções (v.g., redução de base de cálculo, concessão de crédito presum ido etc.), adstringem -se à reserva de lei (art. 150, § 6º, CF). Daí se assegurar que o com ando previsto no inciso I do art. 150 da CF/88 atrela-se, inexoravelm ente, aos paradigm as fáticos instituição-extinção e aumento-redução.