9. Imunidades Gerais e Recíproca

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IMUNIDADES GERAIS E RECÍPROCA

 

1 INTRODUÇÃO

Quando se pretende estudar o tem a das imunidades tributárias, urge, de

início, ter presente que a m aioria das norm as im unizadoras (im unizantes ou im unitórias), contem pladas na Constituição Federal, decorre dos sublim es princípios e garantias constitucionais, que, dotados de expressiva carga axiológica, são vocacionados a limitar o poder de tributar.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo Sefaz/BA,

para o cargo de Auditor Fiscal, em 2014: “O princípio da imunidade

recíproca é decorrência lógica do princípio federativo e visa a assegurar

a autonomia dos entes políticos”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela Vunesp,

para a Outorga de Delegações de Notas e de Registros do Estado de

São Paulo (5º Concurso/Remoção – TJ/SP), em 2009: “A vedação

absoluta ao poder de tributar certas pessoas ou certos bens,

estabelecida na Constituição Federal, caracteriza a ‘imunidade’”.

 

Observação: item semelhante foi solicitado em prova realizada pela

Select Consultoria, para o cargo de Auditor Fiscal da Prefeitura

Municipal de São José do Egito/PE, em 2009.

 

Dessa form a, a norm a im unizante, burilada pelo legislador constituinte,

em nom e do “cidadão-destinatário”, visa preservar valores políticos, religiosos, sociais e éticos, colocando a salvo da tributação certas situações e pessoas (físicas e j urídicas).

Isso equivale a afirm ar que existem estruturas fundam entais ao regim e

que não serão perturbadas pela tributação, em hom enagem à norm a im unizadora.

A im unidade para tributos representa um a delim itação negativa da

competência tributária. É que o legislador constituinte adotou a técnica de traçar, de m odo cuidadoso, as áreas que refutam a incidência das exações tributárias, levando-se em consideração nosso sistem a rígido de distribuição de com petências im positivas. Sendo assim , “a im unidade não exclui nem suprim e com petências tributárias, um a vez que estas representam o resultado de um a

conj unção de norm as constitucionais, entre elas, as de im unidade tributária”1.

A com petência tributária apresenta-se com o a aptidão j urídica para

criar, in abstracto, tributos, descrevendo, legislativam ente, suas hipóteses de incidência, seus suj eitos ativos, seus suj eitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas. Perguntar-se-á: quem a tem ? As pessoas políticas – a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal –, que receberam do legislador constituinte a faculdade de instituir, em caráter privativo, todas as m odalidades de tributos (im postos, taxas, contribuições de m elhoria, em préstim os com pulsórios e contribuições).

Em outras palavras, a Constituição disciplinou, rigorosa e

exaustivam ente, o exercício das com petências tributárias, retirando do legislador ordinário a faculdade de definir, de m odo livre, o alcance das norm as j urídicas que criam , in abstracto, os tributos (norm as j urídicas tributárias).

 

Nesse passo, pode-se afirm ar, sem m edo de equívoco, que a norm a

im unitória se m ostra com o um sinalizador de “incompetência tributária”, o que é de opinião generalizada entre os doutrinadores de prol.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FCC,

TCE/GO, para o cargo de Analista de Controle Externo, em 2014: “Sobre

isenção, imunidade e remissão é correto afirmar que somente a

imunidade define a incompetência tributária”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FUMARC-

PUC/MG, para o cargo de Gestor Governamental da Seplag/MG (e outras

instituições), em 2008: “As imunidades tributárias são normas

constitucionais impeditivas da outorga da competência tributária em

relação a determinadas situações, pessoas ou bens”.

 

Para o em inente professor Paulo de Barros Carvalho2, a im unidade se

define com o “a classe finita e im ediatam ente determ inável de norm as j urídicas, contidas no texto da Constituição Federal, e que estabelecem , de m odo expresso, a incom petência das pessoas políticas de direito constitucional interno para expedir regras instituidoras de tributos que alcancem situações específicas e suficientem ente caracterizadas”.

É o que tam bém assinala, com propriedade, José Souto Maior Borges3,

afirm ando que “a regra j urídica de im unidade insere-se no plano das regras negativas de competência. O setor social abrangido pela im unidade está fora do âm bito da tributação. Previam ente excluído, com o vim os, não poderá ser obj eto de exploração pelos entes públicos” (os grifos são do autor).

De fato, há determ inados “cam pos com petenciais”, próprios de não

incidência4, onde não exsurge a tributação, inexistindo “com petência tributária”,

por m eio da supressão da com petência im positiva5, haj a vista o fato de que o preceito im unitório vocaciona-se a dem arcar áreas que delim itam zonas de intributabilidade.

Segundo Am ílcar de Araúj o Falcão6, a im unidade é “uma forma

qualificada ou especial de não incidência, por supressão, na Constituição, da com petência im positiva ou do poder de tributar, quando se configuram certos pressupostos, situações ou circunstâncias previstas pelo estatuto suprem o”.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo IESES,

TJ/PB, para o cargo de Titular de Serviços de Notas e de Registros, em

2014: “Considerando que a CF refere-se a isenções e não incidência,

quando trata de imunidades, a doutrina brasileira pondera que tais

expressões são sinônimas, abarcando o mesmo fenômeno tributário”.

 

A corroborar o conceito expendido, Misabel Derzi7 preconiza que “a

im unidade é form a qualificada de não incidência que decorre da supressão da com petência im positiva sobre certos pressupostos na Constituição”.

Nesse sentido, tem os por indisputável que desobedecer a um a regra de

im unidade equivale a incidir em inconstitucionalidade. Ou, com o assevera,

expressivam ente, Aliom ar Baleeiro8, as “imunidades tornam inconstitucionais as leis ordinárias que as desafiam”.

Hugo de Brito Machado9, por fim , ratifica o plano conceitual em

epígrafe, ao definir im unidade com o “o obstáculo criado por um a norm a da Constituição que im pede a incidência de lei ordinária de tributação sobre determ inado fato, ou em detrim ento de determ inada pessoa, ou categoria de pessoas”.

Com efeito, o legislador ordinário, quando descreve a norm a j urídica,

está im pedido de inserir no polo passivo da relação j urídico-tributária as pessoas e as situações guarnecidas pelo m anto protetor de um a norm a im unizante, sob pena de inafastável inconstitucionalidade. Por m uito m aior razão, não o poderá fazer a Adm inistração Fazendária, que, interpretando e aplicando a lei, vier a se furtar do dever de obediência às lim itações im unitórias ao poder de tributar. Com efeito, “a face mais visível das limitações do poder de tributar desdobra-se nos

princípios constitucionais tributários e nas imunidades tributárias”10. O poder de tributar será cercado por traços definitórios que lhe dem arcarão “o campo, o

modo, a forma e a intensidade”11.

 

Nesse sentido, arrem ata Roque Antonio Carrazza12:

 

“(...) o legislador de cada pessoa política (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal), ao tributar, isto é, ao criar in abstracto tributos, vê-se a braços com o seguinte dilema: ou praticamente reproduz o que consta da Constituição – e, ao fazê-lo, apenas recria, num grau de concreção maior, o que nela já se encontra previsto – ou, na ânsia de ser original, acaba ultrapassando as barreiras que ela lhe levantou e resvala para o campo da inconstitucionalidade”.

 

Observa-se, assim , um interessante “efeito reflexo”, resultante da norm a

que im uniza a tributação: ela, de um lado, im pede que a entidade im positora avance no m ister tributacional em detrim ento da pessoa ou situação protegidas e, de outro, confere aos beneficiários um direito público subj etivo de não serem incom odados pela via do tributo. A norm a im unizadora, em duplo papel, ao m esm o tem po em que delineia a com petência tributária, restringindo-a, outorga a seu destinatário o direito público subj etivo de não sofrer a ação tributária do

Estado – o que lhe dá o tim bre de norm a j urídica atributiva13.

Para o STF, as im unidades e os princípios tributários são limitações

constitucionais ao poder de tributar, ganhando a estatura de cláusulas pétreas – lim ites não suprim íveis por em enda constitucional, um a vez asseguradores de direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º, IV, CF), aptos ao resguardo de princípios, interesses e valores, tidos com o fundam entais pelo Estado.

Por derradeiro, à guisa de com plem entação, vale a pena trazerm os à

baila o dado conceitual, assinalado por Paulo de Barros Carvalho14, que enfrenta o tem a das im unidades tributárias a partir da divisão das norm as j urídicas em normas de comportamento e normas de estrutura, inserindo, nestas últim as, as im unidades tributárias, que aj udam a delim itar as com petências tributárias:

“As ‘normas de comportamento’ têm por escopo, como o próprio nome já nos sinaliza, disciplinar a conduta humana, na vida social. Assim, albergam, no consequente, um comando voltado para o agir humano. Já as ‘normas de estrutura’ têm por destinatário o legislador e, por isso, contém, no consequente, comandos que estabelecem o modo e as condições de produção de outras normas”.

 

Com o se pode notar, despontam várias definições para “im unidade

tributária”, em diferentes perspectivas, colhidas da doutrina m ais abalizada. Os teóricos tendem a m udar um elem ento conceitual aqui, outro acolá, e os conceitos sobej am na retórica doutrinária.

Nesse diapasão, longe de buscar a fórm ula conceitual perfeita e com a

devida fidelidade à m elhor doutrina, conceituam os im unidade com o “a norma constitucional de desoneração tributária, que, justificada no conjunto de caros valores proclamados na Carta Magna, inibe negativamente a atribuição de competência impositiva e credita ao beneficiário o direito público subjetivo de ‘não incomodação’ perante o ente tributante”.

Evidencia-se, a partir do conceito expendido, que a im unidade possui

um a natureza dupla: de um lado, m ostra-se com o norm a constitucional que dem arca a com petência tributária, ao apresentar fatos que não são tributáveis, no boj o do aspecto formal da im unidade; e, de outra feita, revela-se com o direito público subj etivo das pessoas que, direta ou indiretam ente, usufruem os seus benefícios, à luz do aspecto substancial ou material da norm a.

Por fim , insta registrar que a im unidade tributária atinge apenas a

obrigação tributária principal, afeta ao dever patrim onial de pagam ento do tributo, não tendo o condão de atingir as cham adas obrigações tributárias acessórias, ou sej a, os deveres instrum entais do contribuinte, que perm anecem incólum es. Em outras palavras, por exem plo, um a entidade beneficente ou um partido político não serão alvos de im postos, por força da im unidade tributária, m as poderão ser plenamente fiscalizados, ter de apresentar docum entos e livros à autoridade fazendária, entre tantos outros deveres instrum entais. Este tem a será detalhado nos tópicos subsequentes.