Manual de Direito Tributário
2 o Tributo e as Leis Ordinária e Complementar
É im perioso destacar que a tarefa de “instituir o tributo”, conquanto-
unilateral na form a, não o é na essência. É que a instituição pressupõe o consentimento popular – consoante se asseverou em linhas anteriores –, um a vez que este ato, sendo reflexo, aponta que o destinatário do tributo está disposto a aceitar a invasão patrim onial privada em prol dos interesses coletivos, pagando-se tão som ente aquilo que consentir a quem o exigir.
Pontes de Miranda, de há m uito, preconizava a ideia de que a legalidade
na tributação significa o povo tributando a si m esm o. Não há dúvida: sendo a lei um a expressão da vontade coletiva, não se pode im aginar que o povo possa oprim ir a si m esm o. Com efeito, “o ser ‘instituído em lei’ significa ser o tributo
consentido”5, sinalizando que “é da essência de nosso regim e republicano que as
pessoas só devem pagar os tributos em cuj a cobrança consentirem ”6.
Aliom ar Baleeiro, citado por Maria de Fátim a Ribeiro7, reforçando a
ideia de consentim ento, ratifica: “O tributo é ato de soberania do Estado na medida em que sua cobrança é autorizada pelo povo, através da representação”. Tal relação avoca a noção de segurança j urídica que, axiologicam ente, im antará o convívio entre Estado-credor e Cidadão-pagador.
2 O TRIBUTO E AS LEIS ORDINÁRIA E COMPLEMENTAR
O consentim ento em anará, com o regra, da lei ordinária. Esta é o veí-
culo norm ativo hábil a instituir e a aum entar as exações tributárias. Com o é cediço, a lei ordinária é a lei com um , do dia a dia das Casas Legislativas, cuj a elaboração prescinde de quorum privilegiado de votantes.
Note o item considerado INCORRETO, no concurso realizado pelo
TRF/4ª Região, para o cargo de Juiz Federal Substituto: “É pacífico na
doutrina que a Constituição cria os tributos, constituindo absurdo
defender que a gênese do imposto seja a lei ordinária”.
Exem plo: (I) se há um IPTU, em dada m unicipalidade, há, por certo,
um a lei ordinária municipal que o instituiu e que deverá veicular, quiçá, um possível aum ento; (II) se há um IPVA, em dado Estado da Federação, há, certam ente, um a lei ordinária estadual que o instituiu e que deverá veicular, talvez, um possível aum ento; e (III) se há um ITR, na Federação, há, seguram ente, um a lei ordinária federal que o instituiu e que deverá veicular, porventura, um possível aum ento.
Vê-se, dessarte, que a lei consentida é aquela em anada da entidade
titular da com petência tributária correspectiva. Tal fenom enologia sinaliza a unicidade das Casas Legislativas, cuj o aprofundam ento será feito em m om ento ulterior, no estudo da Competência Tributária, todavia pode agora ser sucintam ente prenunciado: (I) o tributo federal, dependendo de lei ordinária federal, provirá de ato do Congresso Nacional; (II) o tributo estadual, dependendo de lei ordinária estadual, provirá de ato da Assembleia Legislativa (ou da Câmara Legislativa, para o Distrito Federal); e, por fim , (III) o tributo m unicipal, dependendo de lei ordinária m unicipal, provirá de ato da Câmara de Vereadores (ou da Câmara Legislativa, para o Distrito Federal).
Todavia, há casos de tributos federais que, obedecendo ao postulado da
legalidade tributária, avocam o processo elaborativo desencadeado pela maioria absoluta dos representantes do Poder Legislativo Federal, a saber, a edição de lei complementar. Com efeito, “no Brasil, é juridicamente possível a instituição de determinados tributos por meio de leis complementares”.
A assertiva foi solicitada em item considerado CORRETO, em prova
realizada pela Esaf, para o ingresso no cargo de Agente Tributário
Estadual (Sefaz/PI), em 2001.
Segundo a literalidade do texto constitucional, são eles:
1. Imposto sobre G randes Fortunas (art. 153, VII, CF);
Note o item considerado CORRETO, no concurso realizado pelo
Cespe/UnB, para o Exame de Ordem da OAB/SP, em 2008: “O imposto
sobre grandes fortunas deve ser instituído por lei complementar”. O
mesmo item foi solicitado nos seguintes concursos: (I) Cespe/UnB,
em 2008, para o cargo de Procurador do Estado da Paraíba e (II) FGV,
Sefaz/MT, em 2014, para o cargo de Auditor Fiscal Tributário da Receita
Municipal.
2. Empréstimos Compulsórios (art. 148, I e II, CF);
Note o item considerado CORRETO, no concurso realizado pelo
Cespe/UnB, para o cargo de Defensor Público da União, em 2007:
“Consoante o texto constitucional, a definição da espécie tributária
empréstimo compulsório cabe à lei complementar”.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela
Consulplan Consultoria, TJ/MG, para o cargo de Titular de Serviços de
Notas e de Registro, em 2015: “Não é necessário lei complementar para
instituir empréstimos compulsórios”.
3. Im postos Residuais (art. 154, I, CF);
4. Contribuições Social-previdenciárias Residuais (art. 195, § 4º, CF c/c
art. 154, I, CF).
Tem -se afirm ado na doutrina que as leis com plem entares visam
“com plem entar” o texto constitucional. De um m odo geral, observa-se que o constituinte, originário ou reform ador, atrela à lei com plem entar certas m atérias de especial im portância, tendentes a um dado grau de polem ização, para cuj o regram ento seria prudente a obtenção de um m aior consenso entre os parlam entares. Verifique que, nos casos acim a expendidos, tal consenso se m ostra inafastável, um a vez que encerram situações “limítrofes”, vocacionadas à instabilidade na relação j urídica obrigacional tributária, quando se pensa, por exem plo, em atingir as fortunas vultosas ou m esm o o patrim ônio privado pela tributação residual.
Assim , evidencia-se que a lei complementar se põe como instrumento-
de utilização excepcional, o que faz com que o legislador constituinte, pretendendo que tal m atéria sej a por ela disciplinada, estabeleça previsão explícita no texto constitucional, ressalvados casos esparsos, que avocam um a interpretação sistem ática (vide art. 150, VI, “c”, parte final, CF).
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela FCC,
para o cargo de Procurador de Contas do Tribunal de Contas do Estado
de Roraima (TCE/RR), em abril de 2008: “O princípio da estrita
legalidade que rege o Direito Tributário pátrio dispõe que a instituição ou
majoração de tributos depende de lei. Neste sentido, somente a lei
ordinária é fonte instituidora de tributos”.
Quanto ao conceito de “m aioria absoluta”, necessária à aprovação de
um a lei com plem entar, não é dem asiado exem plificar que, havendo 113 parlam entares ocupantes de cargos eletivos existentes na Casa Legislativa, a m aioria absoluta será form ada pelo núm ero inteiro im ediatam ente superior à m etade ou à m etade fracionada do total de parlamentares existentes, ou sej a, 57 representantes.
Diversam ente, a aprovação de um a lei ordinária, nessa m esm a Casa
Legislativa, não carecerá de tantos votos, m as necessitará igualm ente núm ero inteiro im ediatam ente superior à m etade ou à m etade fracionada do total de parlamentares presentes à sessão (quorum de instalação), ou sej a, da intitulada “m aioria sim ples”. Exem plo:
Casa Legislativa Alfa:
Maioria Absoluta: entre
113 Parlamentares
Existentes Resposta: 57
parlamentares
Maioria Simples: entre 87
Parlamentares Presentes
Resposta: 44
parlamentares
É fácil perceber que a aprovação de um a lei com plem entar dem anda
m aior esforço, o que a torna naturalm ente m ais estável, em face da eventual tentativa de m odificação ulterior.
Por fim , registre-se que, segundo o art. 62, § 1º, III, CF, inserto pela
Em enda Constitucional n. 32/2001, as matérias cabentes à lei complementar não poderão ser objeto de medida provisória. Daí se afirm ar que seria inconstitucional, por exem plo, um em préstim o compulsório ou, m esm o, um a residual contribuição social-previdenciária, instituídos por m edida provisória.