3.1 A lei interpretativa como produtora de efeito jurídico sobre atos pretéritos

Vam os, agora, conhecer os dois tipos de leis que produzem efeitos

j urídicos sobre atos pretéritos, harm onizando-se com o postulado da irretroatividade, conform e o art. 106, I e II, CTN: a lei interpretativa e a lei benigna, com o produtoras de efeito j urídico sobre atos pretéritos.

 

3.1 A lei interpretativa como produtora de efeito jurídico sobre atos

pretéritos

O art. 106, I, CTN, dispõe que:

 

Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito: I – em qualquer caso, quando seja expressamente interpretativa, excluída a aplicação de penalidade à infração dos dispositivos interpretados; (...)

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela

AOCP/Concursos, para o cargo de Advogado da Agência de Fomento do

Estado da Bahia S.A. (Desenbahia), em 2009: “De acordo com o CTN, a

lei aplica-se a ato ou fato pretérito, em qualquer caso, quando seja

expressamente interpretativa, excluída a aplicação de penalidade à

infração dos dispositivos interpretados”.

 

Observação: item idêntico foi solicitado em prova realizada pela FGV

Projetos, para o cargo de Fiscal de Rendas do Estado do Rio de Janeiro,

em 2009.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo

Cespe/UnB, para o cargo de Procurador do Estado de Alagoas (1ª

Classe), em 2009: “Com relação ao direito tributário, considerando que

seja editada a lei ordinária Y, esclarecendo como deverá ser aplicada a

lei vigente X, que possui penalidades para as infrações a seus

dispositivos, em qualquer caso, quando for expressamente

interpretativa, a lei Y aplicar-se-á a ato ou fato pretérito”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo Cespe,

ANATEL, para o cargo de Especialista em Regulação, em 2014: “É

possível a retroatividade de lei tributária, desde que a norma seja

interpretativa e não ocasione a aplicação de penalidade ao dispositivo

interpretado”.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela

PUC/PR, TJ/PR, para o cargo de Juiz Substituto, em 2014: “A despeito

da consagração do Princípio da Irretroatividade, admite nossa legislação

a retroatividade da lei interpretativa, a qual, sem a finalidade de inovar

o sistema normativo, pode esclarecer o sentido da norma ainda que seu

conteúdo divirja de posição já consolidada junto à jurisprudência”.

 

Em term os inaugurais, calha m encionar que a lei, se interpretativa,

encerra inequívoco paradoxo, pois, “no rigor dos princípios, não há leis

interpretativas”10. Em nossa ordem j urídica, a interpretação da lei, em caráter decisório-definitivo, será feita pelo Poder Judiciário, a quem com pete

desem penhar a função interpretativa conclusiva11. Assim , é defeso a um a lei proceder a um m ister interpretativo de outra lei. Com efeito, “não é tarefa do legislador ‘ensinar’ ao administrador público e ao juiz a maneira adequada de

interpretar e aplicar a lei”12.

Critica-se, desse m odo, tal atividade herm enêutica, afirm ando-se que a

sistem ática transform a o legislador em j uiz, “arranhando o princípio de

Montesquieu”13.

 

Nessa direção, assevera Roque Antonio Carrazza14, para quem “há um a

barreira constitucional à edição de leis interpretativas. Essa barreira está im plicitam ente contida no princípio da separação dos Poderes”. De fato, prossegue o festej ado Autor, “a tarefa de interpretar leis é com etida aos seus aplicadores, basicam ente ao Poder Judiciário, que aplica a lei aos casos concretos subm etidos a sua apreciação, definitivam ente e com força

institucional”15.

Adem ais, é possível extrair das palavras de Carlos Mário da Silva

Velloso16, citando Pontes de Miranda, que, se a lei se m ostra com o interpretativa e nada acresce, é de duvidosa aplicabilidade e de nenhum a valia, m ostrando-se inócua; por outro lado, se inova, deixa de ser interpretativa para ser lei nova, propensa a m odificar a realidade, avocando-se-lhe o princípio da irretroatividade. Portanto, não há falar na ordem j urídica brasileira, segundo o em inente Ministro, em lei interpretativa com efeito retroativo, sob pena de se colocar em xeque a segurança j urídica do Estado de Direito.

Luciano Am aro17, nesse diapasão, discorrendo sobre a possível

ociosidade da lei interpretativa que apenas repete a anterior, aduz que a tarefa de conciliação do princípio da irretroatividade com a retroação da lei interpretativa m ostra-se im possível, quiçá inútil, o que a reveste de inconstitucionalidade. Nessa

toada, com propriedade, assevera18:

 

“A dita lei interpretativa não consegue escapar do dilema, ou ela inova o direito anterior (e, por isso, é retroativa, com as consequências daí decorrentes), ou ela se limita a repetir o que já dizia a lei anterior (e, nesse caso, nenhum fundamento lógico haveria, nem para a retroação da lei, nem, em rigor, para sua edição) (...) o que evidencia a inutilidade desta”.

 

Esse raciocínio, que põe em dúvida a legitim idade de um a lei interpretativa, tem consistência, especialm ente do ponto de vista da lógica

formal19, entretanto – é bom frisar, até para efeitos de solicitação em concursos públicos –, o art. 106, I, do CTN não foi ainda considerado inconstitucional pelos Tribunais, o que nos rem ete à sua plena aceitação, sem em bargo de um a recom endável visão crítica, sem pre salutar à análise do Direito.

Assim , não obstante as acerbas críticas até aqui aduzidas, que denotam a

orientação da m aior parte da doutrina – pela incom patibilidade de um a “lei interpretativa” com o princípio da irretroatividade –, para o STF, a existência da lei interpretativa é possível, desde que lim itada a esclarecer preceitos anteriores da legislação, o que lhe dá o “direito de passagem ” à via da retroação. Note o j ulgado, nessa linha de defesa da constitucionalidade do art. 106, I, do CTN, em didática em enta sobre o tem a:

 

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA DE CARÁTER INTERPRETATIVO. LEIS INTERPRETATIVAS. A QUESTÃO DA INTERPRETAÇÃO DE LEIS DE CONVERSÃO POR MEDIDA PROVISÓRIA. PRINCÍPIO DA IRRETROATIVIDADE. CARÁTER RELATIVO. LEIS INTERPRETATIVAS E APLICAÇÃO RETROATIVA (...)

1. É plausível, em face do ordenamento constitucional brasileiro, o reconhecimento da admissibilidade das leis interpretativas, que configuram instrumento juridicamente idôneo de veiculação da denominada interpretação autêntica.

2. As leis interpretativas – desde que reconhecida a sua existência em nosso sistema de direito positivo – não traduzem usurpação das atribuições institucionais do Judiciário e, em consequência, não ofendem o postulado fundamental da divisão funcional do poder. 3. Mesmo as leis interpretativas expõem-se ao exame e à interpretação dos juízes e tribunais. Não se revelam, assim, espécies normativas imunes ao controle jurisdicional. (...) 4. O princípio da irretroatividade somente condiciona a atividade jurídica do Estado nas hipóteses expressamente previstas pela Constituição, em ordem a inibir a ação do Poder Público

eventualmente configuradora de restrição gravosa (a) ao “status libertatis” da pessoa (CF, art. 5º XL), (b) ao “status subjectionis” do contribuinte em matéria tributária (CF, art. 150, III, “a”) e (c) à segurança jurídica no domínio das relações sociais (CF, art. 5º, XXXVI).

5. Na medida em que a retroprojeção normativa da lei não gere e nem produza os gravames referidos, nada impede que o Estado edite e prescreva atos normativos com efeito retroativo. 6. As leis, em face do caráter prospectivo de que se revestem, devem, ordinariamente, dispor para o futuro. O sistema jurídico-constitucional brasileiro, contudo, não assentou, como postulado absoluto, incondicional e inderrogável, o princípio da irretroatividade. 7. A questão da retroatividade das leis interpretativas. (ADI-MC 605/DF, Pleno, rel. Min. Celso de Mello, j. em 23-10-1991) (Grifos nossos)

 

Por outro lado, é fato que a lei interpretativa, conquanto inábil a inovar,

deve tender a retirar pontos obscuros e im precisos da norm a pretérita, elidindo dúvidas a seu respeito. A com patibilidade dessa norm a com o postulado ora estudado desponta, a nosso ver, quando se restringe a tarefa da lei interpretativa ao ato, genuína e verdadeiram ente, interpretativo. Assim , a expressão “em qualquer caso”, constante do inciso I, deve ser concebida com o cláusula rem issiva à lei “exclusivam ente” interpretativa. Nessa toada, arrem ata Valdir de

Oliveira Rocha20, para quem a lei interpretativa há de ser, em últim a análise, um a inequívoca norm a “determ inadora de conceito”.

A norm a fiscal interpretativa, possuindo natureza predom inantem ente

declaratória e reprodutiva de direitos j á assegurados por norm a pretérita, deve operar em prol da segurança j urídica, integrando-se, de m odo inafastavelm ente sistêm ico, com a ordem j urídica vigente, sendo-lhe vedada a aplicação isolada.

Vale dizer que a retroatividade da lei interpretativa há de se lim itar à sua

função específica, procurando esclarecer e suprir o que foi legislado, sem arrogar-se a ius novum trazendo a reboque um a possível e m aior onerosidade ao contribuinte.

Um a lei interpretativa por definição, em sua genuína fisionom ia, é aque-

la que espanca as obscuridades e am biguidades, sem criar tributos, penas ou ônus, as quais não resultem expressa ou im plicitam ente do texto interpretado. Tais inovações, longe de se retroproj etarem , pelo contrário, proj etam -se para o

futuro21. Conform e salienta Leandro Paulsen22, “o art. 106 do CTN traz casos excepcionais de retroatividade em situações não gravosas para o contribuinte”.

É, dessarte, opinião corrente que a lei interpretativa só vestirá tal

indum entária se não encerrar qualquer inovação e se resum ir aos contornos de um a dada lei que, evitando:

I. introduzir novidade, adstringe-se a exteriorizar o obj eto virtualm ente

reconhecível na norm a interpretável;

II. alterar o disposto na lei precedente, lim ita-se a declarar um dado,

dotado de im perfeição, contido na norm a preexistente.

Sendo assim , tal norm a passa a se m ostrar com o aquela que “revela o

exato alcance da lei anterior, sem lhe introduzir gravam e novo, nem subm eter à

penalidade por ato que repousou no entendim ento anterior”23.

Preocupado com tal balizam ento estrutural, Paulo de Barros Carvalho

aduz que “as leis interpretativas exibem um traço bem peculiar (...)

circunscrevendo seus obj etivos ao esclarecim ento de dúvidas”24.

É im portante destacar que a atividade exegética em análise, por m eio da

lei interpretativa, figura com o instrum ento j uridicam ente idôneo para o que os teóricos têm cham ado de “interpretação autêntica” (“legal” ou “legislativa”), com o aquela perpetrada pelo próprio Poder do qual tenha em anado o ato norm ativo, ou sej a, do Poder Legislativo.

A propósito, para Hugo de Brito Machado25, “diz-se ‘autêntica’ ou

‘legislativa’, a interpretação feita pelo próprio legislador, m ediante a elaboração de outra lei, dita interpretativa. ‘Jurisprudencial’ é a interpretação feita pelos órgãos do Poder Judiciário, a propósito de resolver as questões aos m esm os subm etidas. ‘Doutrinária’, finalm ente, é a interpretação feita pelos estudiosos da Ciência Jurídica, em seus trabalhos doutrinários”.

Por essa razão, a interpretação autêntica deve ser feita em plena

consonância com os pressupostos de validade que lhe dão guarida, sob pena de desvio de finalidade. É que, não raras vezes, pode o intérprete olhar para um a dada lei “interpretativa”, assim qualificada pelo legislador, no afã de lhe im prim ir efeito retroativo, sem perceber que se pode estar diante de verdadeira lei m odificativa. Para isso, faz-se m ister a suj eição da lei interpretativa ao crivo do Poder Judiciário, que deve zelar pelo controle de veracidade da natureza da

norm a26.

Por isso, Luciano Am aro27 assevera que “um a lei interpretativa retroa-

girá sem pre, exceto para ensej ar punição pelo descum prim ento do preceito interpretado”.

No Direito Com parado, diga-se de passo, nota-se que a opinião corrente

associa a lei interpretativa a um a lei que, longe de constituir direito novo, lim ita-se a precisar a lei que lhe precede, sem criar antinom ia, pois, ao invés, confunde-se com ela, faz corpo com ela.

O STJ tem cam inhado nessa direção, com o se nota no entendim ento

colhido de trecho do voto do Ministro Relator Garcia Vieira, proferido no Superior Tribunal de Justiça, 1ª Turm a, nos autos do REsp 329.892/RS, em 2 de outubro de 2001:

 

“(...) A Lei 9.528⁄97 (conversão da MP 1523), ao acrescentar ao art. 9º, da Lei 9.317⁄96, um quarto parágrafo, veicula norma restritiva ao direito do contribuinte. Tratando-se de norma de caráter extensivo, inaplicável o disposto no art. 106, inc. l, do CTN. As disposições expressas no art. 8º, § 2º da Lei 9.317⁄96, conduzem a aplicação da nova medida somente no exercício financeiro seguinte ao da ampliação normativa. (...)” (Grifos nossos)

E, ainda, no m esm o sentido, em 2003:

 

EMENTA: TRIBUTÁRIO. SISTEMA INTEGRADO DE PAGAMENTO DE IMPOSTOS E CONTRIBUIÇÕES (SIMPLES). APLICAÇÃO DA LEI NO TEMPO. 1. A lei tributária mais benéfica e aquelas meramente interpretativas retroagem, a teor do disposto nos incisos I e II, do art. 106, do CTN. 2. O § 4º introduzido pela Lei n. 9.528/97 no art. 9º, da Lei n. 9.317/96, ao explicitar em que consiste “a atividade de construção de imóveis”, veicula norma restritiva do direito do contribuinte, cuja retroatividade é vedada. (...) (REsp 440.994, rel. Min. Luiz Fux, j. em 25-02-2003) (Grifos nossos)

 

A propósito, o próprio art. 106, I, do CTN dispõe que a lei aplica-se a ato

ou a fato pretérito, em qualquer caso, quando seja expressamente interpretativa, ressalvados os consectários punitivos por eventual infração ao dispositivo ora aclarado.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo

Cespe/UnB, para o cargo de Procurador do Estado de Alagoas (1ª

Classe), em 2009: “Com relação ao direito tributário, considerando que

seja editada a lei ordinária Y, esclarecendo como deverá ser aplicada a

lei vigente X, que possui penalidades para as infrações a seus

dispositivos, a lei Y sempre terá aplicação a ato ou fato pretérito,

quando houver a imposição de penalidades às infrações dos dispositivos

interpretados”.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela

Universidade Estadual do Ceará (UECE), para o cargo de Procurador da

Prefeitura Municipal de Tauá/CE, em 2008: “Em relação à aplicação da

legislação tributária, pode-se afirmar que a lei aplica-se a ato ou fato

pretérito em qualquer caso, quando seja expressamente interpretativa,

devendo-se sujeitar o contribuinte à aplicação de penalidade à infração

dos dispositivos interpretados”.

Assim , para Pedro Roberto Decom ain28, “a norm a, que apenas

interpreta, retroage. Mas aquela que, interpretando, diz que a norm a interpretada na verdade aplica um a pena, tem aplicação apenas para fatos futuros, não para aqueles que aconteceram antes da entrada em vigor da norm a interpretante, em bora possam ter ocorrido depois da vigência da norm a interpretada”.

Com efeito, “se dúvida havia, e tanto havia que o próprio legislador

resolveu fazer outra lei para espancar as obscuridades ou am biguidades existentes no texto anterior, não é j usto que se venha punir quem se com portou de

um a ou de outra form a dentre aquelas que se podiam adm itir com o corretas”29. Um a norm a que apenas interpreta, revelando o exato alcance da norm a anterior, sem introduzir gravame novo ou infligir penalidade por ato que repousou o entendim ento precedente, deve retroagir. De outra banda, a norm a que prevê novo gravam e ou que im põe penalidade quanto às infrações da lei anterior terá aplicação apenas para fatos futuros.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela

Universidade de Pernambuco (CONUPE), para o cargo de Procurador

Municipal da Prefeitura de Abreu e Lima/PE, em 2008: “Consoante

dispõe o CTN, a lei aplica-se a ato ou fato pretérito em qualquer caso,

quando seja expressamente interpretativa, incluída a aplicação de

penalidade à infração dos dispositivos interpretados”.

 

Insta m encionar que a retroação da lei interpretativa som ente poderá se

dar quando inexistente outra interpretação, vedando-se o que tem os denom inado “sobreposição interpretativa”. Se a norm a interpretável j á tiver sido obj eto de interpretação realizada pelo Poder Judiciário, a superveniente lei interpretativa m ostrar-se-á excedente, na tentativa de lhe atribuir novo sentido. Seus efeitos, além de extem porâneos, m ostrar-se-ão inovadores, em plena vocação eficacial para os eventos subsecutivos à sua publicação, em hom enagem à segurança j urídica. Com o elucidativo exem plo, verem os, em tópico adiante, o caso da Lei Com plem entar n. 118/2005.

Por derradeiro, im pende destacar que, no plano da retroatividade, o

papel desem penhado pela lei interpretativa é diferente daquele em preendido pelo outro tipo de lei, a ser estudado a seguir, que tam bém prevê efeitos pretéritos – a lei m ais benéfica. Enquanto a prim eira insere-se no ordenam ento, integrando a construção do sentido de norm a j á posta, a outra, dita lex mitior, trazendo novo enunciado legal, prom ove um a espécie de revogação, ainda que parcial, do anterior m andam ento.

Aliás, à guisa de m em orização, para concursos públicos, seguem

algum as assertivas capciosas sobre o tem a. Procure m em orizá-las, considerando-as com o corretas:

1. A lei interpretativa é retroativa, detendo vigência retrospectiva.

2. A lei m odificativa não é retroativa, detendo vigência prospectiva.

Ou, ainda:

3. A lei tributária aplica-se a ato ou fato pretérito sempre que seja

expressamente interpretativa.

 

A assertiva, aqui adaptada, foi solicitada nos seguintes concursos: (I)

Magistratura (TJ/SP), para o provimento de cargo de Juiz de Direito

Substituto (180º Concurso), em 2007; (II) Procuradoria do Estado do

Paraná, para o provimento do cargo de Procurador do Estado, em 2007;

(III) Prefeitura de Cuiabá/MT para o cargo de Procurador Municipal,

em 2014.

 

4. A lei tributária não se aplica a ato ou fato pretérito sem pre que não

sej a expressam ente interpretativa.

5. A lei tributária não se aplica a ato ou fato pretérito sem pre que sej a