Manual de Direito Tributário
2 as Teorias Explicativas Sobre a Natureza Jurídica do Empréstimo Compulsório: Contrato ou Tributo
constitucionais relativas aos tributos e às norm as gerais de direito tributário”4. Observe:
EMENTA: (...) O empréstimo sujeita-se às imposições da legalidade e igualdade, mas, por sua natureza, não à anterioridade, nos termos do art. 153, § 29, in fine, da Constituição Federal (demais casos previstos na Constituição). (...)
A bem da verdade, j á em 1965, com a EC n. 18, no relatório de lavra de
Rubens Gom es de Sousa, era possível perceber a visão ratificadora da natureza tributária do em préstim o com pulsório.
Com o advento da Carta Magna de 1988, os em préstim os com pulsórios
receberam tratam ento no art. 148, derrogando-se o inciso III do art. 15 do CTN, que previa a instituição da exação em face de conj untura econôm ica que exigisse a absorção tem porária de poder aquisitivo da m oeda. Perm aneceram , à luz dos perm issivos constitucionais (incisos I e II do art. 148), o em préstim o com pulsório para atender as despesas extraordinárias (calam idade pública e guerra externa) e aquele para o investimento público de caráter urgente e relevante interesse nacional.
2 AS TEORIAS EXPLICATIVAS SOBRE A NATUREZA JURÍDICA DO
EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO: CONTRATO OU TRIBUTO
É de relato histórico a existência paralela de duas teorias5 que sem pre
tentaram decifrar a natureza j urídica do em préstim o com pulsório: a prim eira sustentava que o em préstim o com pulsório não era tributo, m as um “em préstim o público”; a segunda, congregando a m aioria dos estudiosos da m atéria, defendia que o em préstim o com pulsório não era em préstim o público, m as, verdadeiram ente, um tributo.
No contexto da prim eira teoria, editou-se a Súmula n. 418 do STF, que se originou do acórdão extraído do Recurso em Mandado de Segurança n. 11.252/PR (Pleno), de relatoria do Ministro Antonio Villas, em 23 de m arço de 1964. Observe o enunciado da Súm ula:
O empréstimo compulsório não é tributo, e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional da prévia autorização orçamentária.
É que, sob a égide da Carta Magna de 1946, os tribunais brasileiros,
incluindo o STF, rechaçavam a fisionom ia tributária do em préstim o com pulsório, razão pela qual rem anescia fértil terreno à propagação da ideia coativista do em préstim o com pulsório, o que facilitou a edição da indigitada Súm ula. Entendia-se, à época, que o em préstim o com pulsório era um “contrato ou em préstim o coativo”, m arcado pela cláusula de restituição e pela coatividade
própria dos contratos de adesão6.
Esse m odo de pensar, todavia, foi sendo, paulatinam ente, m inado pelas
encetantes críticas da doutrina, capitaneadas por Alcides Jorge Costa7 e Am ílcar
de Araúj o Falcão8, os quais defendiam a natureza tributária dos em préstim os com pulsórios. A diferença entre eles se m ostrava no m odo com o concebiam a espécie tributária: “com hibridism o” ou “sem hibridism o”. A prim eira concepção – a do em préstim o com pulsório com o tributo híbrido (m etade tributo, m etade m útuo) –, defendida por Alcides Jorge Costa, calcava-se na teoria mista; a segunda – a do em préstim o com pulsório com o tributo não híbrido –, esposada por Am ílcar de Araúj o Falcão, lastreava-se na teoria pura.
Frise-se que Am ílcar de Araúj o Falcão, o principal defensor brasileiro
da teoria pura9, aliou-se ao entendim ento de vários estudiosos – Alfredo Augusto
Becker10, Pontes de Miranda11, Aliom ar Baleeiro12, Geraldo Ataliba13, Rubens
Gom es de Sousa14, Ruy Barbosa Nogueira15 e outros –, o que dava sinais de que a doutrina, de um m odo geral estava dem asiado predisposta a se posicionar afirm ativam ente na defesa da feição tributária do em préstim o com pulsório.
Com o se afirm ou, desde a EC n. 18/65, notava-se a visão ratificadora da
natureza tributária do em préstim o com pulsório, chancelada pelo STF antes m esm o da Carta Magna de 1988, conform e se nota no RE 111.954/PR, Pleno, de relatoria do Ministro Oscar Correa, j á detalhado neste capítulo.
Com o advento da Carta Magna de 1988, o em préstim o com pulsório
passou a ocupar o art. 148, em dois incisos, abaixo reproduzidos:
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I – para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II – no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, respeitando o art. 150, III, “b”.
Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição (Grifos nossos).
Posto isso, a nosso pensar, o em préstim o com pulsório apresenta-se,
inexoravelm ente, como um tributo16, e não com o um contrato.
Note o item (adaptado) considerado INCORRETO, em prova realizada
no 24º Concurso para Procurador da República, em 2008: “O
empréstimo compulsório se conceitua como um contrato de
empréstimo de direito público, com a nota de que há obrigatoriedade de
restituição”.
Tal constatação se dá em razão dos seguintes m otivos, que entendem os
coerentes: (I) a precisa adaptação da exação ao conceito de tributo, à luz do plano genérico, no texto constitucional, e, no boj o do plano específico, no Código
Tributário Nacional (art. 3º)17; (II) a desim portância do plus da restituição, im anente à ideia de m útuo (em préstim o), constante do nom e da exação, haj a vista a denom inação do gravam e não ter o condão de m enoscabar a natureza j urídica do tributo em análise (art. 4º, I, CTN), genuinam ente finalístico; (III) a finalidade pública que j ustifica os constitucionais pressupostos autorizativos do
em préstim o com pulsório; (IV) com m enor relevância18, m as m erecendo registro, a localização topologicam ente fincada no Capítulo I, do Título VI, da vigente Carta Magna, que trata do Sistem a Tributário Nacional, bem com o a sua regulação no Código Tributário Nacional (art. 15, CTN).
Se assim nos posicionam os, chancelando a fisionom ia tributária ao
em préstim o com pulsório, é de inexorável constatação a superação da vetusta
Súm ula n. 418 do STF19.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FGV
Projetos, para o cargo de Juiz de Direito/PA, em 2008: “A adoção da
teoria do ‘pentapartite’ pelo STF implica a adoção de cinco modalidades
de tributos previstos na Constituição Federal. Em consequência, a
Súmula 418 do STF, que dispõe que ‘o empréstimo compulsório não é
tributo, e sua arrecadação não está sujeita à exigência constitucional de
prévia autorização orçamentária’, perdeu sua eficácia”.
Observe o teor da em enta do Recurso Extraordinário n. 111.954/PR
(Pleno), de relatoria do Ministro Oscar Correa, com j ulgam ento em 1º-06-1988, antes m esm o da elaboração de nossa atual Constituição Federal, indicando a perda de validade do Enunciado:
EMENTA: EMPRÉSTIMO COMPULSÓRIO. DL 2.047, DE 20-07-1983. SÚMULA 418. A Súmula 418 perdeu validade, em face do art. 21, § 2º, II, da Constituição Federal (redação da emenda constitucional 1/69).
Ultrapassada a questão da natureza j urídica do em préstim o com pulsório,
atribuindo-se-lhe, dessarte, a fisionom ia tributária, é crível avocar-se ao indigitado tributo a expressão sucedânea, “em préstim o forçado”, consagrada na